Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2009

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2009

Bilagsstatistik

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2009 af Jon Andersen

Næsten alle de sager som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2009, rummer udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til sådanne udsagn, og for at give et samlet indtryk af den rolle sådanne spørgsmål har spillet i løbet af året.

Artiklen er systematiseret på samme måde som afsnit II i de tidligere beretninger. Der er tre hovedafsnit: et der omhandler sagsbehandlingsspørgsmål, et der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit hvori der omtales problemer som knytter sig til kontrollen med forvaltningen. Inden for de enkelte afsnit benyttes i hovedsagen den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, magtfordrejning, tilbagekaldelse osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i dette afsnit meget summarisk og koncentreret om de forhold der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er derfor ikke altid gengivet med nøjagtig de formuleringer der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse sager forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

A.  Sagsbehandlingsspørgsmål

Mange sager hos ombudsmanden handler om myndighedernes sagsbehandling. Det er på dette felt ombudsmandsinstitutionen igennem årene har vist sin særlige styrke, og der er derfor traditionelt mange udtalelser om forhold der traditionelt rubriceres som spørgsmål om sagsbehandling. Også i år er de klassiske spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partshøring, officialprincippet osv. repræsenteret i udtalelserne. Det er dog påfaldende at sager om aktindsigt efter offentlighedsloven fylder særligt meget. Hvis disse sager, som i en vis forstand kan henføres til sin helt egen kategori, ikke medregnes som udtalelser om egentlige sagsbehandlingsspørgsmål, er antallet af udtalelser om sagsbehandlingsspørgsmål mindre end i mange år.

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge forarbejderne til loven til sager hvori der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser der går ud på at fastslå hvad der er skal være ret i det foreliggende tilfælde. I Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. Forvaltningsret 2. udgave s. 43 er afgørelsesbegrebet beskrevet som “en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for de berørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser; hertil føjer sig sådanne beslutninger som efter fast tradition og praksis anses for afgørelser. ”

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs idet det almindelige udgangspunkt er at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen som har betydning for afgørelsens indhold.

Ombudsmanden har forholdt sig til afgørelsesbegrebet i en enkelt af de sager som er offentliggjort som beretningssager i 2009.

a. I FOB 2009 1-1 havde en AF-region brugt en bestemmelse i en rammeaftale med en privat aktør (C) og bedt om at en medarbejder (B) hos aktøren blev skiftet ud med det resultat at den pågældende medarbejder ikke fik forlænget sin kontrakt med C. AF´s henvendelse kunne minde om en afskedigelsessag inden for det offentlige område hvilket gav ombudsmanden anledning til at overveje om der var tale om en afgørelse i forhold til den pågældende medarbejder med den virkning at AF burde have partshørt B inden der blev rettet henvendelse til C samt at der burde formuleres en begrundelse for anmodningen.

Ombudsmanden fandt dog ikke at forholdet kunne sidestilles med en afskedigelse i det offentlige. Han lagde herved vægt på at det retlige grundlag for henvendelsen var en rammeaftale af privatretlig karakter, at bestemmelsen blot var et delelement i aftalen og på at der var tale om en medarbejder hos en selvstændigt virkende tredjemand som kunne have omplaceret medarbejderen i stedet for at undlade en kon¬traktforlængelse. Men det havde efter ombudsmandens mening været mere hensynsfuldt og i bedre overensstemmelse med god forvaltningsskik hvis regionen havde sørget for at partshøre B inden henvendelsen til C. Regionen burde også have underrettet B om henvendelsen og anført begrundelsen herfor.

2. Inkompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om under hvilken forvaltningsmyndighed en bestemt opgave henhører. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag som henhører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. I praksis er der en glidende overgang mellem kompetence og hjemmel. Groft sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel såfremt ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave. I en enkelt af sagerne fra 2009 forelå der spørgsmål om inkompetence.

a. Sag 4-6: X kommune opkrævede et børnebidrag hos M som var bidragspligtig i forhold til barnet B som boede hos moderen H. M var utilfreds med at kommunen ikke havde partshørt ham inden den sendte ham en opkrævning af et beløb det havde udbetalt forskudsvis til H som bidrag til B´s forsørgelse. M klagede til det sociale nævn over den manglende partshøring, og nævnet afviste at behandle klagen under henvisning til at nævnet ikke havde kompetence til at behandle klager over afgørelsen af om og hvor meget N skulle betale børnebidrag, idet dette spørgsmål hørte under Familiestyrelsen. Ombudsmanden påpegede at klagen angik behandlingen af en sag om opkrævning af bidrag og ikke om fastsættelse af bidraget. Da denne type afgørelser i henhold til lov om social retssikkerhed § 44 kan påklages til det sociale nævn, og da M´s indsigelse gik på at kommunen ikke havde partshørt i forbindelse med en afgørelse om at opkræve bidrag, og dermed havde tilsidesat en garantiforskrift, fandt ombudsmanden at nævnet var kompetent og også forpligtet til at behandle klagen.

3. Vejledningspligt

Ifølge forvaltningslovens § 7 stk. 1 skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens område. Og ifølge stk. 2 i § 7 skal en forvaltningsmyndighed der modtager en skriftlig henvendelse der ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresende brevet til rette myndighed.

Derudover har forvaltningsmyndigheder pligt til på eget initiativ at yde vejledning til borgere når der foreligger et konkret behov herfor.

En række specialbestemmelser i lovgivningen udvider vejledningspligten i forhold til bestemte typer af sager.

Myndighedernes informationer og råd til borgerne skal være sagligt og faktuelt set korrekte og fyldestgørende.

Generelt set har myndighedernes vejledningspligt stigende betydning i praksis. I 2009 indeholdt 4 sager spørgsmål om vejledningspligtens indhold.

a. I sag 12-1 havde M søgt om aktindsigt i sin mindreårige søns patientjournal, og fået delvis afslag af de pågældende læger. M klagede til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn, og fik af nævnet medhold i at lægerne havde behandlet hans ansøgning i strid med sundhedsloven. Inden nævnet traf afgørelse havde M fået frakendt forældremyndigheden ved dom, og dermed var grundlaget for at M fremover kunne få aktindsigt efter sundhedsloven, bortfaldet. Ombudsmanden mente at nævnet som et led i sin vejledningspligt i brevet til M burde have omtalt dommen for at hindre at afgørelsen kunne blive læst således at den gav M en aktuel ret til aktindsigt – og ikke blot forholdt sig til at M´s oprindelige ansøgning var blevet behandlet forkert.

b. Efter skatteforvaltningslovens kapitel 8 har skattemyndighederne en vis forpligtelse til at give bindende svar på de skattemæssige virkninger af skattemæssige dispositioner. I sag 14-1 benyttede revisor A denne adgang og stillede spørgsmål til Skat om konsekvenserne af nogle dispositioner nogle klienter planlagde at gennemføre. Et skattecenter besvarede spørgsmålet, og A klagede over svarets indhold til Landsskatteretten som besluttede helt at afvise at give bindende svar fordi A ikke havde beskrevet den planlagte disposition tilstrækkeligt detaljeret og præcist. Ombudsmanden var enig med Landsskatteretten, og kunne derfor ikke kritisere at sagen blev afvist. A mente at Landsskatteretten burde have bedt ham om at indsende de oplysninger der manglede. Det var ombudsmanden ikke enig i, idet han hæftede sig ved at der var tale om oplysninger som endnu ikke eksisterede. Havde spørgsmålet drejet sig om en allerede gennemført disposition ville situationen havde været anderledes, idet Landsskatteretten i så fald ville have haft pligt til at indhente de nødvendige oplysninger som et led i officialprincippet.
Ombudsmanden noterede sig at Landsskatteretten samtidig med afvisningen vejledte A om hvilket materiale og hvilke oplysninger der manglede sådan at A havde mulighed for at tage højde herfor i forbindelse med en eventuel ny anmodning om bindende svar. Ombudsmanden understregede at ordningen med bindende svar ikke kan bruges af en skatteyder til at opnå skatteretlig rådgivning eller til gennem dialog eller forhandling med skattemyndighederne at opnå de svar den pågældende ønsker.

c. I sag 17-2 anmodede en journalist Industrialiseringsfonden (IFU) om aktindsigt i fondens sager “om svindel, bedrageri, tyveri, korruption og underslæb med offentlige midler eller i projekter som IFU er bekendt med siden 2004.” Ombudsmanden var enig med IFU i at ansøgningen ikke var tilstrækkelig præcis til at opfylde kravet i offentlighedslovens § 4 stk. 3. Han udtalte at IFU var omfattet af meroffentlighedsprincippet selv om kun en del af fondens aktiviteter var omfattet af offentlighedsloven. Fonden burde derfor have overvejet om der var grundlag for at give meraktindsigt og i den forbindelse have indledt en dialog med ansøgeren med henblik på at finde frem til hvorledes ansøgningen skulle afgrænses. Hvis det var relevant, måtte IFU også vejlede om muligheden for at få aktindsigt efter retsplejelovens regler i domme og andre dokumenter, og så vidt muligt videresende journalistens anmodning til de relevante domstole.

d. Forældreparret M og H klagede i sag 20-2 over at X- kommune ikke havde oplyst dem om den korte frist (5 dage) der var til at svare på et pasningstilbud eller om den særlige sms-service kommunen havde oprettet i forbindelse med tilbud om en konkret plads. Oplysningerne fandtes i en pjece som blev udleveret til forældre  – men ikke til alle forældre – der skrev deres barn op til et dagtilbud. Efter ombudsmandens opfattelse burde oplysningerne stå i det opskrivningsbevis alle forældre får ved opskrivningen af deres børn.

4. Notatpligt

Ifølge offentlighedslovens § 6 har myndighederne i afgørelsessager pligt til at tage notat om mundtligt modtagne oplysninger. Bestemmelsen er udslag af en almindelig grundsætning om at offentlige myndigheder har pligt til at tage notat om alle væsentlige ekspeditioner der ikke fremgår af brevvekslingen eller af de øvrige dokumenter i sagen.

Ligeledes har myndighederne pligt til at tage notat om oplysninger og væsentlige ekspeditioner i andre sager end afgørelsessager.

Det følger af de hensyn til orden, dokumentation samt sikring af retten til aktindsigt som ligger bag notatpligten at myndighederne har pligt til at bevare kopier af dokumenter i sagerne, og til ikke at slette oplysninger eller dokumenter medmindre der er hjemmel hertil i lovgivningen.

Ombudsmanden udtalte sig om notatpligt i en enkelt af sagerne fra 2009.

a. I sag 4-4 annoncerede en kommune om valg af sagkyndige medlemmer til huslejenævn og beboerklagenævn, og bad om forslag til kandidater fra foreninger som efter boligreguleringslovens § 36 stk. 3 er indstillingsberettigede. Ifølge reglerne skal repræsentanterne være sagkyndige med hensyn til almene boligforhold. En lejerforening sendte herefter begrundede indstillinger til kommunen om valg af et medlem til hvert af de to nævn og en suppleant som lejerrepræsentanter. Foreningen klagede over at deres kandidater ikke var blevet valgt, idet den mente at indstillingerne var bindende for kommunen.

Reglerne måtte efter ombudsmandens mening forstås således at foreningen havde indstillingsret, men ikke et ubetinget krav på at en indstillet person blev valgt selv om den pågældende måtte anses for kvalificeret. Da der ikke var fremlagt dokumentation for de valgtes kvalifikationer, og da en sådan ikke var fremkommet under sagen, kunne ombudsmanden ikke anse officialprincippet for overholdt. Under sagen modtog kommunen mundtlige oplysninger fra et medlem af det valgforbund som valgte lejerrepræsentanterne; i den anledning påpegede ombudsmanden at der burde være lavet notat om disse oplysninger.

5.  Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager, eller dog sørge for at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning. Det følger også af princippet at der skal foreligge juridisk bevis for en oplysning for at den kan lægges til grund, og at myndigheden skal påse at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag.

Myndigheder der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for at de oplysninger der afgives er dækkende og korrekte. På den anden side må sagens oplysning ikke udstrækkes længere end hensynet til sagens rigtige afgørelse kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere foregå i overensstemmelse med persondatalovens § 5.

Officialprincippet er helt grundlæggende i forvaltningsretten, og spørgsmålet om princippets anvendelse opstår hyppigt i ombudsmandens sager. Fem af sagerne fra 2009 indeholdt bemærkninger om princippets anvendelse.

a. En AF-region havde i sag 1-1 brugt en bestemmelse i en rammeaftale med en privat aktør (C) og bedt om at en medarbejder (B) hos aktøren blev skiftet ud med det resultat at den pågældende medarbejder ikke fik forlænget sin kontrakt med C. Ved beslutningen om at bruge bestemmelsen i aftalen var regionen efter ombudsmandens opfattelse undergivet de almindelige forvaltningsretlige krav om bl.a. saglighed og oplysning af sagen. Ombudsmanden fandt det stærkt beklageligt at regionen ikke havde kunnet fremskaffe dokumentation for de forhold vedrørende B som de var utilfreds med og  anså det for beklageligt at regionen ikke inden henvendelsen til C overfor B havde påtalt de forhold regionen var utilfreds med.

b.  I sag 4-1 traf Arbejdsskadestyrelsen afgørelser om at anerkende en arbejdsulykke som arbejdsskade samt om at den skadelidte hverken var berettiget til varigt mén eller til erstatning for erhvervsevnetab. Der blev således truffet tre afgørelser, og skadelidte klagede over de to sidste til Ankestyrelsen. Ankestyrelsen opfattede kun klagen som en klage over afslaget på varigt mén, og traf som følge heraf ikke afgørelse om erhvervsevnetabet. Ankestyrelsen afviste en efterfølgende anmodning fra skadelidtes advokat om at behandle klagen over erhvervsevnetabet.

Ombudsmanden udtalte at en klageinstans er forpligtet til at behandle alle påstande en klager rejser i sin klage blot den drejer sig om aspekter der ligger inden for ankeinstansens kompetence. Det følger af officialprincippet at hvis der er usikkerhed om et klagetema, skal klageinstansen sørge for at få oplyst hvilke forhold der klages over. Klages der over flere delafgørelser, og fremgår det ikke utvetydigt at der kun klages over en eller nogle af delafgørelserne, må klagen som udgangspunkt opfattes som om den omfatter alle de dele af den samlede afgørelse som ikke giver den pågældende fuldt ud medhold. Hvis klageinstansen har til hensigt at fravige denne formodning, har den pligt til før klagesagen bliver afgjort at undersøge hvad der er klaget over. Har klageinstansen fejlagtigt undladt at behandle et klagepunkt, er den på ulovbestemt grundlag forpligtet til at genoptage sagen efter anmodning fra klageren.

c. I sag 4-4 annoncerede en kommune om valg af sagkyndige medlemmer til huslejenævn og beboerklagenævn og bad om forslag til kandidater fra foreninger som efter boligreguleringslovens § 36 stk. 3 var indstillingsberettigede. Ifølge reglerne skal lejerrepræsentanterne være sagkyndige med hensyn til almene boligforhold. En lejerforening indstillede herefter et medlem af hvert af de to nævn og en suppleant som lejerrepræsentanter. Indstillingerne var begrundede, men indeholdt ikke oplysninger om de indstilledes kvalifikationer. Foreningen klagede over at deres indstillede kandidater ikke var blevet valgt, idet den mente at indstillingerne var bindende for kommunen. Reglerne måtte efter ombudsmandens mening forstås således at foreningen havde indstillingsret, men ikke et ubetinget krav på at en indstillet person blev valgt selv om den pågældende ansås for kvalificeret. Da der ikke var fremlagt dokumentation for de valgtes kvalifikationer, og da en sådan ikke var fremkommet under sagen, kunne ombudsmanden ikke anse officialprincippet for overholdt.

d. I sag 7-1 havde et privat varmeforsyningsselskab anmeldt en prisstigning til Energitilsynet. Ifølge varmeforsyningslovens § 21 skal tariffer anmeldes med angivelse af grundlaget herfor efter regler fastsat af Energitilsynet. I en vejledning fra tilsynet stod der at anmeldelser skal “vedlægges et komplet sæt af de priser og betalingsbetingelser, der gælder for den angivne ikrafttrædelsesdato…”. Nogle år senere blev det opdaget at der i tilsynet manglede et korrekt udfyldt tarifblad vedrørende denne prisstigning. En forbruger, der klagede til Energiklagenævnet over prisstigningen, fik af dette medhold i at anmeldelsen ikke havde været vedlagt et korrekt udfyldt tarifblad, og at stigningen derfor var ugyldig.

I modsætning til nævnet mente Energitilsynet at tarifbladet havde været vedlagt anmeldelsen, og at det skyldtes tilsynets egne forhold at dokumentet manglede i sagen. Ombudsmanden var ikke enig i nævnets vurdering af om dokumentet havde været vedlagt anmeldelsen. Han lagde herved vægt på at Energitilsynet i sin tid havde bekræftet modtagelsen af anmeldelsen med tilhørende dokumenter, herunder tarifbladet. Selskabet havde derfor ikke haft grund til at sikre sig bevis for at tarifbladet var blevet modtaget i tilsynet. Desuden burde nævnet have inddraget en række andre forhold af betydning for bevisspørgsmålet i forbindelse med denne del af sagen.

e. En kommune afskedigede pædagog A og sortlistede ham fra fremtidige job med børn og unge i kommunen (sag 20-6). Kommunen lagde vægt på at A i et tidligere ansættelsesforhold i kommunen havde været sigtet for blufærdighedskrænkelse mod en 13-årig autistisk dreng. Politiet havde opgivet sigtelsen på grund af bevisets stilling. Kommunen oplyste at den havde lagt afgørende vægt på drengens forklaring til politiet og på at autistiske børns udtalelser kunne tillægges særlig vægt da de ikke er i stand til at lyve.

Ombudsmanden fandt det kritisabelt at kommunen havde afskediget A uden at indhente politiets grundlag for at opgive sigtelsen samt at kommunen ikke havde iværksat en undersøgelse af sagen. Kommunens udtalelser om sandhedsværdien af udtalelser fra børn med autisme gav ombudsmanden anledning til betænkeligheder. Han anførte at der ikke i lovgivningen var hjemmel for at kommunen på baggrund af diagnosen autisme kunne tilsidesætte almindelige principper for fri bevisbedømmelse.

6. Partshøring

Kan en part ikke antages at være bekendt med at en myndighed er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må myndigheden ikke træffe afgørelse før den har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig jf. forvaltningslovens § 19 stk. 1. Dette gælder dog kun hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part, og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Partshøringspligten begrænses ved en række udtagelser i § 19 stk. 2.

Bestemmelsen suppleres i forhold til bestemte kategorier af sager af ulovbestemte grundsætninger. I sager om afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder eller uegnethed gælder således en ulovbestemt udvidet partshøringspligt.

Forvaltningslovens § 21 indeholder en bestemmelse som er nært beslægtet med § 19, og hvorefter en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange at sagens afgørelse udsættes indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

Der findes desuden i lovgivningen andre procedureregler end § 19 stk.1 hvorved parten sikres adgang til at udtale sig inden der træffes afgørelse, bl.a. kapitel 4 i tjenestemandsloven om tjenesteforhør samt §§ 19 og 20 i skatteforvaltningsloven.

Disse regler om partshøring er helt grundlæggende i forvaltningsretten idet de både understøtter og udbygger officialprincippet og sikrer at parten kommer til orde inden der træffes afgørelse. Normalt er der mange sager om partshøring i beretningen, men i 2009 findes der kun to sager hvori dette tema har foreligget. 

a. A, som modtog sygedagpenge, udeblev i sag 1-3 fra et opfølgningsmøde i x- kommune. Mødet skulle holdes den 30. januar 2006 men A havde noteret en forkert dato og mødte i stedet den 31. januar. Sagsbehandleren meddelte A at han skulle være mødt dagen før, og at der allerede var blevet skrevet til ham om at dagpengeudbetalingen ophørte med virkning fra 31. januar 2006. Det sociale nævn fastslog at kommunen burde have partshørt A inden afgørelsen om ophør af sygedagpenge.

Sagen rejste et tilbagevendende problem om hvornår der skal partshøres når der træffes afgørelse om at standse løbende ydelser om forsørgelse. Ankestyrelsen havde i en praksisundersøgelse fra 2008 lagt til grund at kommunerne i sådanne sager kunne træffe en foreløbig afgørelse om ophør af sygedagpenge der blev ledsaget af en partshøring. Efterfølgende kunne myndigheden træffe endelig afgørelse på et fuldstændigt oplysningsgrundlag. Ombudsmanden bemærkede at det ikke i sygedagpengeloven var omtalt at forvaltningslovens § 19 skulle kunne fraviges i forbindelse med afgørelser om ophør af sygedagpenge. En sådan generel fravigelse af en fundamental forvaltningsretlig regel bør efter ombudsmandens mening have udtrykkelig lovhjemmel og i mangel af en sådan, fandt han at partshøring – som foreskrevet i § 19 − skal finde sted inden der træffes afgørelser der har ydelsesmæssige konsekvenser for sygedagpengemodtageren. Ombudsmanden anså dog ikke spørgsmålet for utvivlsomt, og henviste i den forbindelse til at den dissentierende dommer i U 2007.2502 V ikke havde tillagt den manglende partshøring i en tilsvarende sag betydning for sin vurdering af om sygedagpengene med rette ophørte dagen efter at dagpengemodtageren var udeblevet fra en opfølgningssamtale.

b. I sag 20-4 undersøgte ombudsmanden 8 sager om stop eller nedsættelse af kontanthjælp i X kommune. I 7 af sagerne blev afgørelsen truffet uden forudgående partshøring hvilket ombudsmanden anså for at stride mod forvaltningslovens § 19 stk. 1.

7. Aktindsigt for personer der ikke er parter.

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om at visse dokumenter skal udleveres medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egen-access, samt giver forvaltningen mulighed for at give aktindsigt i videre omfang end loven tilsiger medmindre en sådan udlevering er i strid med tavshedspligten. Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især af lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Der har i beretningen for 2009 været et usædvanligt stort antal sager om aktindsigt – i alt 14 sager.
a. Beskæftigelsesministeriet afslog i sag 1-2 at give aktindsigt i nogle interne dokumenter i to sager vedrørende ændring af lov om ligeløn. Ombudsmanden fandt det beklageligt at ministeriet med henvisning til offentlighedslovens § 7 – om interne dokumenter − havde undtaget nogle dokumenter som ikke var interne. Desuden burde ministeriet efter ombudsmandens mening have ekstraheret oplysninger i henhold til offentlighedslovens § 11 fra nogle dokumenter som måtte anses for interne, og som derfor kunne undtages i henhold til § 7. Efter § 11 omfatter ekstraheringspligten oplysninger om “faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet”. Det antages at oplysninger om indholdet af gældende ret ikke er omfattet af udtrykket “faktiske oplysninger ” hvilket betyder at redegørelser i interne dokumenter om indholdet af gældende ret ikke er omfattet af retten til aktindsigt. I sagen forelå et internt notat med en beskrivelse af svensk ret. Efter ombudsmandens opfattelse er sådanne beskrivelser af udenlandsk ret omfattet af § 11 idet der var tale om fakta der belyste grundene til at ændre loven. På den baggrund burde oplysningerne om svensk ret have været ekstraheret. Også en beskrivelse i et notat om hvilke retlige krav bl.a. EU-kommissionen stiller til kønsopdelt ligelønsstatistik, måtte henregnes til sagens faktiske oplysninger, og var dermed undergivet pligten til ekstrahering.

b. Pligten til at give aktindsigt er efter offentlighedslovens § 14 begrænset af “særlige bestemmelser om tavshedspligt”. I sag 1-4 forelå spørgsmålet om § 79 stk. 2 i arbejdsmiljøloven er en sådan særlig tavshedspligt. Bestemmelsen går ud på at en medarbejder ved Arbejdstilsynet ikke ” over for arbejdsgiveren eller dennes repræsentant [må] oplyse, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage. ” I den konkrete sag havde Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesministeriet afslået at give aktindsigt i journallisten i en sag om et tilsyn på en bestemt afdeling på et sygehus i perioden 2001  og fremefter, og i den forbindelse henvist til § 79 stk. 2. Efter ombudsmandens opfattelse er § 79 stk. 2 en særlig tavshedspligtsbestemmelse og dermed omfattet af offentlighedslovens § 14. Da ansøgeren om aktindsigt var en journalist, og altså ikke arbejdsgiveren eller en repræsentant for denne, fandt ombudsmanden ikke at § 79 efter sit indhold hindrede at de ønskede oplysninger blev udleveret, og dermed heller ikke at § 14 kunne danne grundlag for et afslag. I stedet pegede ombudsmanden på at aktindsigt kunne afslås i henhold til lovens § 13 nr. 6 som giver mulighed for efter et konkret skøn at begrænse retten til aktindsigt til beskyttelse af private eller offentlige interesser hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. I den forbindelse ville § 79 stk. 2 være normerende for den vurdering der blev foretaget således at den klare hovedregel ville være at der kunne gives afslag på aktindsigt også i forhold til andre end arbejdsgiveren eller dennes repræsentant.

Normalt ville der ikke kunne gives fuldstændigt afslag på aktindsigt i en journalliste, da dette blot er et dokument der indeholder en oversigt over de dokumenter der foreligger i en bestemt sag; i sager som den foreliggende ville man normalt kunne klare sig med at oplysninger om at sagen var blevet rejst ved en klage, blev slettet.  I den foreliggende sag forelå der imidlertid meget få dokumenter, herunder en klage fra en ansat på sygehuset, og der var ikke gennemført et tilsyn. I en sådan sag måtte alle dele af journallisten efter ombudsmandens opfattelse kunne afslås udleveret for ikke at afsløre at der forelå en klage.

c. A søgte i sag 3-1 om aktindsigt i nogle sager om indkøb af nye jagerfly. Forsvarsministeriet udleverede dokumenter og samtidigt et udtræk af journallisterne fra de to samlesager dokumenterne lå i. Udtrækkene svarende til de dokumenter A havde fået udleveret. A klagede over at han ikke havde fået udleveret de samlede journallister. Ombudsmanden fandt ikke at kunne kritisere at ministeriet havde begrænset aktindsigten til en del af journallisterne, men udtalte samtidig at den måde ministeriet havde indrettet sit journalsystem på, gjorde det vanskeligt for A at kontrollere om alle de dokumenter han havde fået udleveret, lå inden for de emner som han havde bedt om aktindsigt i. Dette kontrolhensyn sammenholdt med at en ordning hvor der ikke opstilles flere restriktioner for videregivelse og formidling af informationer end påkrævet af hensynet til tungtvejende samfundsmæssige hensyn, harmonerede efter ombudsmandens mening bedst med artikel 10 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMK) om retten til informationer, og dette synspunkt talte for at materialet kunne være udleveret som meroffentlighed. Derfor henstillede ombudsmanden til ministeriet at genoptage sagen. Efter at have vurderet sagen på ny fastholdt ministeriet afslaget, og henviste til at en udlevering af de samlede journallister ville give A kendskab til en flerhed af sager som han ikke kendte i forvejen, og dermed ville identifikationskravet i lovens § 4 stk. 3 blive illusorisk. Dette hensyn mente ombudsmanden, ikke kunne begrunde at afslaget kunne opretholdes, og henstillede derfor til ministeriet at de traf ny afgørelse. Herefter traf ministeriet afgørelse om at udlevere de samlede journallister, bortset fra nogle enkelte oplysninger som var undtaget fra aktindsigt.

d. I sag 5-1 søgte 7 forsikringsselskaber, A, om ugentligt at modtage data fra Centralregisteret for Motorkøretøjer (CRM) om registreringsnummer, mærkekode samt kode for af- eller tilgang for hele bestanden af personbiler. Dataudtrækket svarede til de oplysninger CRM i forvejen udleverede til brug for en tjeneste der hedder “Forsikringsluppen ”. Rigspolitiet afslog anmodningen under henvisning til at der var risiko for at oplysningerne ville blive misbrugt, samt til at det ville påføre registeret en stor administrativ byrde. Spørgsmålet kunne ikke afgøres efter offentlighedsloven da denne lov ikke omfatter aktindsigt i databaser. Ombudsmanden udtalte at myndighederne var berettigede til at udlevere oplysningerne efter persondataloves § 6 stk. 1 nr. 7, men at persondataloven ikke regulerer myndighedernes pligt til at behandle oplysninger. Da CRM i forvejen udleverede oplysninger som de omhandlede til andre virksomheder, måtte rigspolitiet konkret kunne redegøre for de grunde der talte for at afslå A´s anmodning for at vise at der ikke forelå usaglig forskelsbehandling, og en sådan begrundelse fandtes ikke i sagen. Endvidere burde Justitsministeriet som klageinstans have indhentet samtlige kontrakter om udlevering af oplysninger, Rigspolitiet havde indgået på området, før ministeriet stadfæstede afslaget, ligeledes for at vurdere om der forelå en krænkelse af kravene om lighed og saglighed. Da myndighederne ikke havde redegjort for grundene til at afslå A’s ansøgning, og ikke havde undersøgt Rigspolitiets praksis med hensyn til udlevering af oplysninger til andre, anså ombudsmanden ikke afslaget for berettiget, og henstillede at Skatteministeriet, hvortil sagsområdet i mellemtiden var overgået, genoptog sagen.

e. Lægemiddelstyrelsen og Sundhedsministeriet afslog i sag 5-2 en ansøgning fra en journalist om aktindsigt i fortegnelser over bivirkninger af et lægemiddel. Fortegnelserne indeholdt udvalgte patienters sygehistorier, dog uden at patienternes navne fremgik.  Ansøgningen blev imødekommet, men således at patienternes navne ikke fremgik, og oplysninger om alder, køn, land og identifikationskode var blevet fjernet. Journalisten var utilfreds med denne yderligere anonymisering, og klagede derfor til ombudsmanden.

Sagen skulle afgøres efter offentlighedslovens regler om aktindsigt, og spørgsmålet var om oplysningerne kunne undtages i henhold til offentlighedslovens § 14 der gør undtagelse for så vidt angår oplysninger der er undergivet en særlig tavshedspligt. Efter persondatalovens § 10 må rent private oplysninger alene behandles med henblik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning hvis behandlingen er nødvendig for udførelsen af undersøgelserne. Og de omhandlede oplysninger må ikke senere behandles i andre end statistiske eller videnskabelige øjemed og må kun videregives til tredjemand efter forudgående tilladelse fra Datatilsynet. Under sagen blev det oplyst at Datatilsynet i praksis havde antaget at der er mulighed for at videregive oplysninger omfattet af § 10 uden tilladelse hvis oplysningerne bliver videregivet i en form der ikke er umiddelbart personhenførbar for modtageren, og således er tilstrækkeligt anonymiserede. På denne baggrund mente ombudsmanden ikke at § 10 var en særlig tavshedspligt som efter § 14 begrænsede retten til aktindsigt.

Da oplysningerne var tilstrækkeligt anonymiserede i hovedparten af sygehistorierne, kunne de – bortset fra identifikationskoden − heller ikke undtages i henhold til § 12 stk. 1 nr. 1 om begrænsning af retten til aktindsigt i oplysninger om enkeltpersoners private forhold.

Ombudsmanden overvejede om der kunne gives meroffentlighed i oplysningerne, eller om persondatalovens § 10 var til hinder herfor.  Han lagde til grund at adgangen til at give meroffentlighed begrænses af reglerne i persondataloven, samt at anonymiseringen som den var foretaget i den konkrete sag, ikke bragte behandlingen uden for persondatalovens anvendelsesområde.  Under hensyn til at Datatilsynet i praksis antog at oplysninger omfattet af § 10 kunne videregives i en for modtageren ikke umiddelbar personhenførbar form, fandt ombudsmanden ikke at den omstændighed at oplysningerne var omfattet af persondatalovens § 10, i sig selv var til hinder for at der blev givet meroffentlighed.

Ombudsmanden fandt det uheldigt at ordlyden af § 10 og forarbejderne hertil kunne give det indtryk at bestemmelsen indeholder et absolut forbud mod videregivelse til andet end statistiske eller videnskabelige undersøgelser, selv hvis videregivelsen sker i en anonymiseret form. Jeg henstillede derfor at Justitsministeriet fik ændret bestemmelsen således at den blev bragt i overensstemmelse med praksis.

f. Journalist A bad i sag 5-3 om aktindsigt i en sag om forslag til ændring af offentlighedsloven således at sager om ministres kalendere blev undtaget fra aktindsigt. Justitsministeriet gav delvis aktindsigt idet ministeriet dog undtog 7 dokumenter i henhold offentlighedslovens § 10 nr. 1 og 2. Ombudsmanden var enig med ministeriet i at de pågældende dokumenter kunne undtages efter de pågældende bestemmelser.

Ministeriet skrev videre til A at ministeriet havde overvejet om dokumenterne burde udleveres efter princippet om meroffentlighed men at ministeriet af de samme hensyn som lå bag ved undtagelsesbestemmelserne i §§ 7 og 10, havde besluttet ikke at give meroffentlighed. Ombudsmanden udtalte at hvis et afslag på meraktindsigt skyldes at dokumenterne indeholder fortrolige oplysninger og at en udlevering vil være i strid med reglerne om tavshedspligt, er der reelt ikke mulighed for at give aktindsigt. Foreligger der ikke sådanne hensyn, bør myndigheden udøve et konkret skøn og afveje de hensyn som taler for at imødekomme ansøgningen over for de hensyn der taler imod.

Det brev hvori afgørelsen om aktindsigt meddeles, bør i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 afspejle myndighedens retsanvendelse således at ministeriet i tilfælde hvor et afslag skyldes tavshedspligten, bør anføre dette i brevet. Og i andre tilfælde bør de hovedhensyn der er indgået i myndighedens overvejelse om afslag, fremgå af udformningen af det skriftlige afslag. Det vil ikke være tilstrækkeligt blot at angive at afslaget er begrundet med de samme hensyn som ligger bag undtagelsesbestemmelsen.

Ombudsmanden henstillede at ministeriet genoptog sagen og overvejede spørgsmålet om meroffentlighed igen, og i tilfælde af fornyet afslag udformede en begrundelse i overensstemmelse med det han havde anført.

g. Journalist A søgte i sag 9-1 aktindsigt i Kort- og Matrikelstyrelsens data om Danmarks Højdemodel. I ansøgningen skrev A at han agtede at gøre oplysningerne tilgængelige for andre på forskellige hjemmesider. Oplysningerne forelå alene i digital form, og det måtte derfor lægges til grund at A ikke havde ret til aktindsigt efter offentlighedsloven idet denne ikke gælder for databaser, jf. offentlighedslovens § 5 stk. 2.

Ombudsmanden fandt imidlertid at oplysningerne i højdemodellen måtte anses for miljøoplysninger, og at ansøgningen derfor skulle bedømmes efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ifølge denne lovs § 3 omfatter retten til aktindsigt alle miljøoplysninger uanset om de foreligger i elektronisk form og dermed var udgangspunktet at ansøgningens skulle imødekommes.

Det fremgik af sagen at oplysningerne i højdemodellen blev tilvejebragt af et privat konsortium B, og at Kort- og Matrikelstyrelsen alene havde købt brugsretten til oplysningerne. Ophavsretten til oplysningerne var således hos B. Ombudsmanden fandt ikke at ophavsretten generelt var til hinder for at der blev givet aktindsigt i oplysningerne jf. ophavsretslovens § 27 stk. 1. Derimod kunne styrelsen efter en konkret vurdering af den potentielle skadesrisiko ved en eventuel uberettiget videreudnyttelse af oplysningerne nægte aktindsigt. En sådan vurdering måtte ske på grundlag af offentlighedslovens § 12 stk. 1 nr.2 sammenholdt med § 2 i miljøoplysningsloven. Ombudsmanden anså det for beklageligt at myndighederne ikke havde foretaget en sådan konkret vurdering, og henstillede at sagen blev genoptaget.

h. Også sag 9-4 drejede sig om aktindsigt efter lov aktindsigt i miljøoplysninger. I denne sag afslog Naturklagenævnet at give aktindsigt i et notat til nævnet fra dets sekretariat i en sag om TV-Byens omdannelse. Ansøgeren var part i sagen, og nævnet vurderede derfor i første omgang ansøgningen efter forvaltningslovens kapitel 4, og fandt at dokumentet måtte betragtes som internt og at det derfor kunne nægtes udleveret efter § 12 i forvaltningsloven.

Ombudsmanden rejste overfor nævnet spørgsmål om ansøgningen også skulle bedømmes efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ifølge denne lovs § 2 stk.3 skal vedkommende myndighed i sager der er omfattet af bl.a. § 12 stk. 1 i forvaltningsloven (om interne dokumenter), foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesser der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne overfor de interesser der varetages ved at afslå udlevering – en såkaldt publicity test.

Nævnet fastholdt afslaget idet nævnet fandt at hensynet til at kunne rådgive nævnets medlemmer om behandlingen af den konkrete sag var så tungtvejende at offentlighedens interesse i en udlevering måtte vige herfor.

Ombudsmanden udtalte at dokumentet måtte anses for at indeholde miljøoplysninger i den forstand loven anvender udtrykket. Endvidere fandt han det ikke godtgjort at nævnets afgørelse var truffet på grundlag af en konkret vurdering som foreskrevet i § 2 stk. 3. Efter ombudsmandens opfattelse havde nævnets begrundelse et så abstrakt indhold at den samme begrundelse ville kunne anvendes til at afskære aktindsigt i alle interne dokumenter udarbejdet til brug for nævnet. Naturklagenævnets standpunkt syntes heller ikke at være foreneligt med lovens og EU-retlige krav om at undtagelsesbestemmelserne skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

i. Journalist A bad i sag 11-1 om et fuldstændigt udtræk af data fra Det Centrale Husdyrbrugs Register (CHR). Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriet afslog ansøgningen som de opfattede som en anmodning om meroffentlighed da indsigt i databaser er undtaget fra offentlighedsloven i medfør af § 5 stk. 2. Ombudsmanden kritiserede at myndighederne ikke havde behandlet ansøgningen på grundlag af § 6 i lov om hold af dyr. Efter denne bestemmelse opretter Fødevareministeriet et husdyrbrugsregister, og enhver har ret til oplysninger fra registeret enten i form af enkeltstående oplysninger eller masseoplysninger. A ønskede at få indsigt i registeret ved hjælp af et særligt program (en søgerobot), og at oplysningerne blev overført elektronisk til hans egen computer. Disse omstændigheder berettigede efter ombudsmandens mening ikke myndighederne til at anse at ansøgningen faldt uden for § 6.

Det fremgik af sagen at en aftale i henhold til reglerne om CVR-registeret havde gjort det nødvendig at begrænse adgangen til CVR via hjemmeside til enkeltopslag. Hvis der skulle ske en masseudlevering af oplysninger fra registeret, ville det nødvendiggøre at Fødevareministeriet betalte Erhvervs- og Selskabsstyrelsen penge for oplysningerne – for de oplysninger A ønskede, ville det dreje sig om ca. 25.000 kr. De omstændigheder at et masseudtræk krævede at der blev etableret en særlig adgang ud over den hjemmesiden for registeret tilbød, samt at Fødevareministeriet eventuelt blev påført udgifter i den forbindelse, berettigede efter ombudsmandens mening ikke til et afslag på A´s ansøgning. Spørgsmålet om en eventuel fordeling af omkostningerne ved opkrævning af betaling for udlevering af oplysningerne måtte i stedet afgøres efter betalingsreglerne i henhold til lov om dyrehold.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere at myndighederne havde afslået at medvirke til at A brugte en søgerobot til udtræk af oplysninger fra den offentlige del af registeret. Men ministeriet kunne ikke kræve at en sådan søgning krævede myndighedernes forudgående tilladelse. A måtte selv vurdere den belastningsmæssige risiko ved at foretage udtrækket på egen hånd i lyset af de oplysninger som myndighederne var fremkommet med i sagen.

j. To journalister bad i sag 15-1 om aktindsigt i dokumenter om statsministerens mulighed for at komme i betragtning til et topjob i EU eller NATO. Ministeriet afslog i det hele taget at oplyse om der fandtes sådanne dokumenter. Ministeriet begrundede sin beslutning med at en afsløring af om ministeriet var i besiddelse af sådant materiale, kunne have udenrigspolitiske skadevirkninger fordi mulighederne for at besætte en international toppost med en dansk minister ville blive væsentligt forringet hvis det på et tidligt tidspunkt blev bekræftet at der var en dansk kandidat. Ombudsmanden fandt at der var hjemmel i offentlighedslovens § 13 stk. 1 til helt at undlade at oplyse om hvorvidt der i ministeriet var materiale som det ønskede, ligesom han mente at hensynet til at undgå udenrigspolitiske skadevirkninger ved en udlevering berettigede ministeriet til at begrænse aktindsigten efter offentlighedslovens § 13 stk. 1 nr.2.

Ministeriet henviste også til at en udlevering af de ønskede oplysninger ville have indenrigspolitiske skadevirkning derved at statsministerens mulighed for at virke som regeringens chef ville blive forringet. Ombudsmanden anså det for tvivlsomt om dette sidste meget generelt formulerede hensyn kunne berettige til at begrænse aktindsigten i henhold til offentlighedslovens § 13 stk. 1 nr. 6. Men da der også var hensyn som mindede om dem der gør at der normalt ikke er adgang til fuld aktindsigt i ansættelses- og personalesager, kunne ombudsmanden samlet set ikke kritisere resultatet af ministeriets afgørelse.

k. Udenrigsministeriet gav i sag 17-1 en journalist delvis afslag på aktindsigt i ministeriets orienteringer til Rigsrevisionen om finansielle uregelmæssigheder i forvaltningen af den danske bistand til udviklingslandene. Ministeriet havde fjernet alle oplysninger der kunne føre til en identifikation af hvilket land, projekt mv. der var tale om. Som begrundelse henviste ministeriet til offentlighedslovens § 13 stk. 1 nr. 2 om hensyn til statens sikkerhed og rigets forsvar, samt til § 13 stk. 2 om at der skal gives aktindsigt i de øvrige oplysninger hvis hensynene i stk. 1 kun gør sig gældende for en del af et dokument.  Ombudsmanden mente ikke at ministeriet havde foretaget en tilstrækkelig konkret vurdering af om det var nødvendigt at undtage oplysninger af hensyn til væsentlige modstående interesser af den art der var omtalt i § 13 stk. 1 nr. 2.

l. Ifølge § 4 stk. 3 i offentlighedsloven skal en anmodning om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. I sag 17-2 anmodede en journalist Industrialiseringsfonden (IFU) om aktindsigt i fondens sager “om svindel, bedrageri, tyveri, korruption og underslæb med offentlige midler eller i projekter som IFU er bekendt med siden 2004.” Ombudsmanden var enig med IFU i at ansøgningen ikke var tilstrækkelig præcis til at opfylde kravet i § 4 stk. 3.

Efter ombudsmandens opfattelse var IFU omfattet af meroffentlighedsprincippet selv om kun en del af fondens aktiviteter var omfattet af offentlighedsloven. Fonden burde derfor have overvejet om der var grundlag for at give meraktindsigt, og i den forbindelse have indledt en dialog med ansøgeren med henblik på at finde frem til hvorledes ansøgningen skulle afgrænses. Hvis det var relevant, burde IFU også vejlede om muligheden for at få aktindsigt efter retsplejelovens regler i domme og andre dokumenter, og så vidt muligt med henblik herpå videresende journalistens anmodning til de relevante domstole.

m. Journalist A bad i sag 19-1 om aktindsigt i økonomi – og erhvervsministerens kalender for perioden 2003 til 2008. Ministeriet imødekom anmodningen men kun delvis idet ministeriet visse steder havde føjet oplysninger til kalenderen for at give et mere dækkende billede af aktiviteterne og desuden havde udeladt en række oplysninger i henhold til offentlighedslovens § 12 stk. 1 nr. 1 og § 13 stk. 1 nr. 6. Ministeriet havde endvidere udeladt oplysninger som ikke vedrørte ministerens aftaler som minister − men som partiformand eller privat person.

Ombudsmanden anså det for at være i strid med offentlighedsloven at ministeriet havde ændret i kalenderen. Hvis ministeriet mente der var behov for at supplere eller forklare oplysningerne, burde dette være sket i et særskilt dokument.

Ministeriet var efter ombudsmandens mening uberettiget til generelt at undtage de dele af kalenderen som vedrørte ministerens aktiviteter som partiformand og privatperson. Endelig påviste ombudsmanden at ministeriet i en række tilfælde fejlagtigt havde undtaget oplysninger som var offentligt tilgængelige efter § 12 stk. 1 nr. 1 eller § 13 stk. 1 nr. 6.

n. X kommune afslog i sag 20-5 en anmodning om aktindsigt i borgmesterens kalender for en bestemt periode da kommunen mente at ansøgningen skulle indeholde en præcision af hvilke konkrete aktiviteter borgeren ønskede at få indsigt i. Kommunen afviste desuden et ønske fra borgeren om at få aktindsigt i elektronisk form.

Ombudsmanden udtalte at borgmesterens kalender for en bestemt periode måtte betragtes som ét samlet dokument, og at ansøgningen derfor indeholdt den fornødne identifikation af det dokument der ønskedes aktindsigt i.

Det var en fejl at kommunen uden videre havde afvist ønsket om at få elektronisk aktindsigt. Efter ombudsmandens mening fulgte det af god forvaltningsskik at myndighederne gav aktindsigt i elektronisk form hvis borgeren ønskede det, hvis det ikke forsinkede aktindsigten, samt hvis der ikke var konkrete omstændigheder der talte imod en elektronisk besvarelse.

8. Partsaktindsigt

Forvaltningsloven giver i kapitel 4 parter en særligt vidtgående ret til aktindsigt i deres egne sager. Retten, som gælder i forhold til sager der er behandlet eller er under behandling, skal ses i sammenhæng med § 11 og § 21 om at en anmodning om partsaktindsigt og en tilkendegivelse om at fremkomme med en udtalelse bevirker at myndigheden ikke må træffe afgørelse i sagen før end henholdsvis aktindsigten er gennemført, eller den pågældende har haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelserne tjener både til at give en part mulighed for at påvirke forløbet af en verserende sag og til at gøre sig overvejelser om at gå videre med en sag som er afsluttet. I beretningen for 2009 forelå der en enkelt sag om partsaktindsigt.

a. Ankestyrelsen modtog i sag 4-3 en underretning fra en borger om bekymring for at et barn eller ung under 18 år havde behov for hjælp. En repræsentant for forældrene anmodede om aktindsigt i hvilken lægekonsulent som havde deltaget i sagens behandling og fik afslag. Ankestyrelsen skrev at den ikke udleverede lægekonsulentens navn så længe sagen verserede i Ankestyrelsen, og uddybede i en udtalelse til ombudsmanden dette synspunkt med at det først er efter sagens afslutning man med sikkerhed ved hvilken lægekonsulent der har medvirket ved sagens behandling. Ankestyrelsen præciserede samtidig at i praksis udleveres navnet på lægekonsulenten først når der er truffet beslutning om hvorvidt Ankestyrelsen vil mødebehandle sagen.

Ombudsmanden udtalte at der som altovervejende udgangspunkt er pligt til at give aktindsigt i navnet på lægekonsulenten, og at udgangspunktet kun kan fraviges hvor denne oplysning kan undtages efter forvaltningslovens § 15. Ganske vist er navnet ikke direkte omfattet af ordlyden i forvaltningslovens § 12 stk. 2 (om ekstraheringspligt), men ud fra en formålsfortolkning af bestemmelsen og ud fra reglens kontekst gælder ekstraheringspligten også navnet på en lægekonsulent. Adgangen til denne oplysning vil især tilgodese partens mulighed for at kunne komme med eventuelle indsigelser om inhabilitet hos den eller dem der behandler sagen. Ombudsmanden var ikke enig med Ankestyrelsen i at der først er adgang til partsaktindsigt efter at sagen er færdigbehandlet i Ankestyrelsen − i underretningssager når der er truffet beslutning om hvorvidt Ankestyrelsen vil behandle sagen på et møde. Hvis en lægekonsulent rent faktisk deltager eller har deltaget i behandling på det tidspunkt hvor der søges aktindsigt, skal der gives aktindsigt på dette tidspunkt. Ombudsmanden henviste til at retten til aktindsigt omfatter både verserende og afsluttede sager, og til at et andet resultat ville stride mod forudsætningen i forvaltningslovens § 16 stk. 2 om at ansøgninger om aktindsigt skal behandles så hurtigt som muligt. Hensynet til partens mulighed for at fremsætte habilitetsindsigelse samt reglen i forvaltningslovens § 11 talte desuden for det samme resultat.

9.  Digital forvaltning

Digitaliseringen af forvaltningen rejser en række problemer som for de flestes vedkommende kan indføjes i det almindelige forvaltningsretlige begrebsapparat. Nogle spørgsmål i forbindelse med digitalisering er dog enten helt nye eller så specielt knyttede til den særlige digitale teknik at det er hensigtsmæssigt at samle dem til en samlet fremstilling. Fire af sagerne i beretningen for 2009 indeholder problemer af denne karakter.

a. Ombudsmanden blev i sag 4-7 opmærksom på at Ankestyrelsen havde sendt to afgørelser med e mail som vedhæftede Word-filer. Filerne indeholdt en kode som betød at afgørelsernes datering ændrede sig hver gang filerne blev åbnet og var desuden ikke skrivebeskyttede. Ombudsmanden udtalte at et dokument som sendes som elektronisk post skal afsendes i et format der sikrer at de ikke automatisk ændres ved ny åbning samt forhindrer at der foretages utilsigtede ændringer i dokumentet. Ombudsmanden henviste i denne forbindelse til Dansk Standard for Informationssikkerhed pkt. 10.8.4.

b.  I sag 5-1 søgte 7 forsikringsselskaber, A, om ugentligt at modtage data fra Centralregisteret for Motorkøretøjer (CRM) om registreringsnummer, mærkekode samt kode for af- eller tilgang for hele bestanden af personbiler. Dataudtrækket svarede til de oplysninger CRM i forvejen udleverede til brug for en tjeneste der hedder “Forsikringsluppen”. Rigspolitiet afslog anmodningen under henvisning til at der var risiko for at oplysningerne ville blive misbrugt, samt til at det ville påføre registeret en stor administrativ byrde.

Spørgsmålet kunne ikke afgøres efter offentlighedsloven da denne lov ikke omfatter aktindsigt i databaser. Ombudsmanden udtalte at myndighederne var berettigede til at udlevere oplysningerne efter persondataloves § 6 stk. 1 nr. 7, men at persondataloven ikke regulerer myndighedernes pligt til at behandle, herunder udlevere, oplysninger. Da CRM i forvejen udleverede oplysninger som de omhandlede til andre virksomheder, måtte rigspolitiet konkret kunne redegøre for de grunde der talte for at afslå A´s anmodning for at demonstrere at der ikke forelå usaglig forskelsbehandling, og en sådan begrundelse fandtes ikke i sagen. Endvidere burde Justitsministeriet som klageinstans have indhentet samtlige kontrakter Rigspolitiet havde indgået på området før ministeriet stadfæstede afslaget, ligeledes for at vurdere om der forelå krænkelse af kravene om lighed og saglighed. Da myndighederne hverken havde anført grundene til at nægte indsigt, eller havde undersøgt praksis med hensyn til udlevering af oplysninger til andre, fandt ombudsmanden afslaget for uberettiget, og henstillede at Skatteministeriet, hvortil sagsområdet i mellemtiden var overgået, genoptog sagen.

c. B, som var tjenestemandsansat bibliotekar i x kommune, sendte en mail fra biblioteket til en række venner og bekendte og opfordrede dem til at deltage i en debataften om bibliotekets fremtid. I mailen skrev hun at der havde været forslag om lukning af biblioteket, men at der i stedet var nedsat en arbejdsgruppe der skulle komme med alternative forslag til bibliotekernes fremtid. B underskrev sig med sit navn og angav nedenunder sin e-mailadresse i kommunen. Ombudsmanden anså det for uberettiget at kommunen gav B en irettesættelse for at have sendt mailen fra sin arbejdsmailadresse.

d. I sag 20-5 afviste en kommune et ønske fra en borger om at få aktindsigt i elektronisk form. Efter ombudsmandens mening fulgte det af god forvaltningsskik at myndighederne gav aktindsigt i elektronisk form hvis borgeren ønskede det, og hvis det ikke forsinkede aktindsigten, samt hvis der ikke var konkrete omstændigheder der talte imod en elektronisk besvarelse. Det var derfor en fejl at kommunen uden videre havde afvist borgerens ønske om at få elektronisk aktindsigt.

10. Tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger

Spørgsmålene om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152 til 152 e om tavshedspligt, kapitel 8 i forvaltningsloven, kapitel fire i persondataloven samt i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden. To af sagerne fra beretningen for 2009 handlede om videregivelse af oplysninger.

a.  I sag 5-1 søgte 7 forsikringsselskaber, A, om ugentligt at modtage data fra Centralregisteret for Motorkøretøjer (CRM) om registreringsnummer, mærkekode samt kode for af- eller tilgang for hele bestanden af personbiler. Dataudtrækket svarede til de oplysninger CRM i forvejen udleverede til brug for en tjeneste der hedder “Forsikringsluppen”. Rigspolitiet afslog anmodningen under henvisning til at der var risiko for at oplysningerne ville blive misbrugt, samt til at det ville påføre registeret om en stor administrativ byrde. Spørgsmålet kunne ikke afgøres efter offentlighedsloven da denne lov ikke omfatter aktindsigt i databaser. Ombudsmanden udtalte at myndighederne var berettigede til at udlevere oplysningerne efter persondataloves § 6 stk. 1 nr. 7, men at persondataloven ikke regulerer myndighedernes pligt til at behandle oplysninger. Da CRM i forvejen udleverede oplysninger som de omhandlede til andre virksomheder måtte rigspolitiet konkret kunne redegøre for de grunde der talte for at afslå A´s anmodning for at demonstrere at der ikke forelå usaglig forskelsbehandling, og en sådan begrundelse fandtes ikke i sagen. Endvidere burde Justitsministeriet som klageinstans have indhentet samtlige kontrakter Rigspolitiet havde indgået på området før ministeriet stadfæstede afslaget, ligeledes for at vurdere om der forelå krænkelse af kravene om lighed og saglighed. Ombudsmanden fandt ikke afslaget for berettiget da ministeriet hverken havde angivet grundene til at afslå at udlevere oplysningerne eller havde undersøgt praksis med hensyn til udlevering af oplysninger til andre.

b. Ombudsmanden fandt i sag 20-7 i modsætning til X kommune ikke at en støttepædagog havde overtrådt sin tavshedspligt ved i en bus at fortælle en tidligere kollega i anonyme vendinger om et bestemt barn.

11. Begrundelse

Skriftlige afgørelser der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse. En begrundelse skal ifølge § 24 stk. 1 indeholde en “henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet”. Endvidere skal afgørelsen for så vidt der foreligger et administrativt skøn angive de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen jf. § 24 stk. 1 2.pkt. Begrundelsen skal desuden om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som har været tillagt betydning for afgørelsen jf. forvaltningsloven § 24 stk.2.

§ 24 stk. 1 2. pkt. og stk. 2 gælder ikke i de sager der er nævnt i lovens § 9 stk. 4 (visse straffesager). Begrundelsens indhold kan endvidere begrænses i det omfang partens interesse i at se begrundelsen bør vige for afgørende hensyn til parten selv eller andre private eller offentlige interesser jf. § 24 stk. 3.

Den begrundelse der skal gives, skal være subjektivt rigtig, dvs. afspejle de hensyn og overvejelser der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

Normalt indeholder beretningssagerne adskillige udtalelser om begrundelsespligten, men i 2009 findes der kun tre sager.

a. Beskæftigelsesministeriet gav i sag 1-2 delvis afslag på aktindsigt i nogle dokumenter i to sager vedrørende ændring af lov om ligeløn. Ombudsmanden kritiserede at ministeriet ikke havde henvist til hvilke bestemmelser i offentlighedsloven dokumenterne var undtaget efter. Ombudsmanden tilføjede at ministeriet var forpligtet til specifikt i forhold til de enkelte tilbageholdte dokumenter at oplyse efter hvilken bestemmelse dokumentet var blevet nægtet udleveret.

b. Sag 4-5 drejede sig om en førtidspensionist, A, som bad X kommune om betaling af udgifterne til en bil som et tillæg til pensionen. Betingelsen for at få hjælp var efter reglerne at udgifterne kunne anses for rimelige faste udgifter. A gjorde gældende at hun boede så langt fra offentlig transport og indkøb at hun var afhængig af at holde bil. Kommunen afslog under henvisning til at bilen hverken havde erhvervsmæssig eller helbredsmæssig betydning. Ombudsmanden måtte lægge til grund at kommunen herved stillede som en ufravigelig betingelse at bil-udgifter kun medtages hvis bilen er nødvendig af helbredsmæssige eller arbejdsmæssige grunde.  A klagede til det sociale nævn som stadfæstede afslaget; nævnet skrev at efter praksis medtages biludgifter kun hvis bilen er nødvendig af helbredsmæssige eller arbejdsmæssige grunde, og noterede at der ikke “i sagen var oplyst om forhold, der kan begrunde at De har bil”.

Ombudsmanden måtte på baggrund af nævnets udtalelse forstå at nævnet, ligesom kommunen, mente at der gjaldt en ufravigelig praksis om kun at medtage udgifter til bil hvis den var nødvendig af arbejdsmæssige eller helbredsmæssige grunde. Begrundelsen var således subjektivt korrekt. Dog burde nævnet efter ombudsmandens mening have lavet en kildehenvisning til praksis, bl.a. en principafgørelse fra Ankestyrelsen som havde været vedlagt nævnets udtalelse til ombudsmanden. Og bemærkningen om at der ikke var oplysninger om at A havde behov for bil, fandt ombudsmanden uheldig da A netop havde fremlagt oplysninger der viste det modsatte. I stedet burde nævnet have forklaret at praksis hindrede at disse oplysninger blev tillagt relevans.

c.  Journalist A bad i sag 5-3 om aktindsigt i en sag om forslag til ændring af offentlighedsloven således at sager om ministres kalendere blev undtaget fra aktindsigt. Justitsministeriet gav delvis aktindsigt idet ministeriet undtog 7 dokumenter i henhold offentlighedslovens § 10 nr. 1 og 2.  Ombudsmanden var enig med ministeriet i at de pågældende dokumenter kunne undtages efter de pågældende bestemmelser.

Ministeriet skrev videre til A at ministeriet havde overvejet om dokumenterne burde udleveres efter princippet om meroffentlighed, men havde af de samme hensyn som lå bag ved undtagelsesbestemmelser i §§ 7 og 10 besluttet ikke at give meroffentlighed. Ombudsmanden udtalte at hvis et afslag på meraktindsigt skyldes at dokumenterne indeholder fortrolige oplysninger, og at en udlevering vil være i strid med reglerne om tavshedspligt, er der reelt ikke mulighed for at give aktindsigt. Foreligger der ikke sådanne hensyn, bør myndigheden udøve et konkret skøn, og afveje de hensyn som taler for at imødekomme ansøgningen over for de hensyn der taler imod. Det brev hvori afgørelsen meddeles, bør i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24 afspejle myndighedens retsanvendelse således at i tilfælde hvor et afslag skyldes tavshedspligten, bør dette fremgå af afslaget. Og i andre tilfælde bør de hovedhensyn der er indgået i myndighedens overvejelse, afspejle sig i udformningen af det skriftlige afslag. Det vil ikke være tilstrækkeligt blot at angive at afslaget er begrundet med de samme hensyn som ligger bag undtagelsesbestemmelsen.

12.  Meddelelse af afgørelsen

Der gælder i forvaltningsretten et ulovbestemt krav om at myndighederne meddeler afgørelsen til parten, samt om at afgørelser formuleres klart og præcist. Ombudsmanden udtalte sig i to sager om disse spørgsmål.

a. I sag 9-2 klagede et rådgivningsfirma over at en opkrævning fra Naturklagenævnet på et klagegebyr ikke tilstrækkeligt tydeligt identificerede hvilken sag gebyret angik, og at dette havde haft til følge at gebyret blev betalt for sent, og klagen afvist. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere nævnets generelle praksis med hensyn til identifikation af de sager som en henvendelse til en klager vedrører og heller ikke identifikationen i den konkrete sag. Sagen gav anledning til at ombudsmanden fremkom med generelle bemærkninger om god forvaltningsskik med hensyn til myndigheders identifikation af sager, især når en privat person eller organisation repræsenterer andre borgere eller virksomheder på professionel basis.

b. I sag 20-4 undersøgte ombudsmanden 8 sager om stop eller nedsættelse af kontanthjælp i X kommune. I tre af sagerne fik parterne slet ikke besked om at der var truffet afgørelse. Dette fandt ombudsmanden meget kritisabelt.

B. Hjemmelsspørgsmål

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er underlagt en række almene retlige begrænsninger. Særlig væsentligt er legalitetsprincippet som kort går ud på at afgørelser der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgørelse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod regler fastsat ved lov. I den udstrækning afgørelsernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de relevante kriterier og foretage afvejningen samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nogle grundprincipper der navnlig er udviklet i domstolenes og ombudsmandens praksis. I det følgende er omtalt en række udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter hvilken type hjemmelsspørgsmål der har foreligget. I alt omfatter afsnittet elleve sager, hvilket er en del mindre end i de foregående års beretninger.

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelse skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trinhøjere regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger. I en enkelt af sagerne fra beretningen 2009 forelå dette spørgsmål.

a. En elev i folkeskolen blev i sag 20-3 ringet op af sin mor midt i undervisningen. Læreren tog mobiltelefonen fra eleven og beholdt den til næste dag. Ombudsmanden udtalte at folkeskolelovens § 52 indeholdt hjemmel til at fastsætte regler om elevernes brug af mobiltelefoner i skoletiden, herunder til uden dommerkendelse at inddrage elevens mobiltelefon. Men § 52 kunne ikke udstrækkes til i tidsmæssig henseende at iværksætte foranstaltninger der greb ind i elevernes fritid, og altså rakte ud over skolens tilbud samme dag. Ombudsmanden fandt heller ikke at der var hjemmel i anstaltsforholdet til midlertidigt at tilbageholde elevernes mobiltelefoner i deres fritid. 

2. Fortolkning

Anvendelsen af skrevne regler forudsætter at reglernes nærmere indhold fastlægges, dvs. at der sker en fortolkning af reglerne. Ved fortolkningen kommer en lang række faktorer i betragtning såsom reglens ordlyd, forarbejder, reglens formål, reglens kontekst, hensynet til internationale forpligtelser, fortolkningens konsekvens, og hvor indgribende en afgørelse der er tale om. I to sager forelå fortolkningsspørgsmål.

a. Sag 9-3 angik fortolkningen af § § 4 og 123 i pantbekendtgørelsen. Ifølge § 3 gælder nogle bestemte satser for pant på forskellig emballage for øl og læskedrikke. Ifølge § 4 kan der fastsættes højere pantesatser i tilfælde hvor indkøbsprisen på emballagen overstiger satserne i § 3. Og i henhold til § 123 stk. 2 kan Miljøstyrelsen give dispensation fra reglerne i bekendtgørelsen og i den forbindelse fastsætte bestemte vilkår. Producent A bad om dispensation til en højere flaskepant og fik afslag under henvisning til at han ikke opfyldte betingelserne i § 4, og til at muligheden for at forhøje panten var udtømmende reguleret i denne bestemmelse. Efter ombudsmandens mening havde styrelsen også mulighed for at dispensere i henhold til § 123 stk. 2 idet § 4 ikke kunne fortolkes således at den udelukkede anvendelsen af den almindelige dispensationsbestemmelse i forbindelse med fastsættelse af højere pant end efter § 3. Dog måtte styrelsen være forpligtet til at være restriktiv i tilfælde hvor indkøbsprisen på emballagen oversteg de pantesatser der står i § 3 i sin vurdering af om en konkret sag indeholdt så atypiske forhold at der var grundlag for en dispensation.

b. B, som var tjenestemandsansat bibliotekar i x kommune, sendte en mail fra biblioteket til venner og bekendte og opfordrede dem til at deltage i en debataften om bibliotekets fremtid (sag 20 – 1). I mailen skrev hun at der havde været forslag om lukning af biblioteket, men at der i stedet var nedsat en arbejdsgruppe der skulle komme med alternative forslag til bibliotekernes fremtid. B underskrev sig med sit navn og angav nedenunder sin e-mailadresse i kommunen.

Ledelsen gav i medfør af tjenestemandsregulativets § 22 B en skriftlig irettesættelse for at have sendt mailen idet kommunen anså det for en tjenesteforseelse at B havde sendt mailen fra sin e mailadresse i kommunen, samt at hun havde beskrevet arbejdsgruppens sammensætning ukorrekt.

Ombudsmanden anså irettesættelsen for uberettiget idet e mailen ikke kunne opfattes som sendt på kommunens vegne ligesom han fandt at de urigtige faktuelle oplysninger ikke kunne anses at udgøre en tjenesteforseelse.

3. Lighedsgrundsætningen

Der gælder i dansk ret en almindelig ulovbestemt grundsætning om at i alt væsentligt skal ensartede forhold behandles lige i retlig henseende. Grundsætningen suppleres med en række specialregler – såvel skrevne som uskrevne – om forbud mod forskelsbehandling eller krav om ligebehandlingen i særlige sammenhænge. Der var to sager der handlede om usaglig forskelsbehandling.

a.  I sag 5-1 søgte 7 forsikringsselskaber, A, om ugentligt at modtage data fra Centralregisteret for Motorkøretøjer (CRM) om registreringsnummer, mærkekode samt kode for af- eller tilgang for hele bestanden af personbiler. Dataudtrækket svarede til de oplysninger CRM i forvejen udleverede til brug for en tjeneste der hedder “Forsikringsluppen ”. Rigspolitiet afslog anmodningen under henvisning til at der var risiko for at oplysningerne ville blive misbrugt samt til at det ville påføre registeret om en stor administrativ byrde. Ombudsmanden udtalte at myndighederne var berettigede til at udlevere oplysningerne efter persondataloves § 6 stk. 1 nr. 7, men at persondataloven ikke regulerer myndighedernes pligt til at behandle oplysninger. Spørgsmålet kunne ikke afgøres efter offentlighedsloven da denne lov ikke omfatter aktindsigt i databaser. Da CRM i forvejen udleverede oplysninger som de omhandlede til andre virksomheder måtte rigspolitiet konkret kunne redegøre for de grunde der talte for at afslå A´s anmodning for at demonstrere at der ikke forelå usaglig forskelsbehandling og en sådan begrundelse fandtes ikke i sagen. Endvidere burde Justitsministeriet som klageinstans have indhentet samtlige kontrakter Rigspolitiet havde indgået på området før ministeriet stadfæstede afslaget, ligeledes for at vurdere om der forelå krænkelse af kravene om lighed og saglighed. Ombudsmanden fandt herefter ikke afslaget for berettiget, og henstillede at Skatteministeriet, hvortil sagsområdet i mellemtiden var overgået, genoptog sagen.

b. Sag 8-1 drejede sig om fortolkningen af § 5 a i lov om forskelsbehandling på arbejdsmarkedet hvorefter kollektive aftaler og overenskomster i strid med forbuddet mod forskelsbehandling er ugyldige. Ifølge § 1 i loven forstås ved forskelsbehandling blandt andet direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af alder. I § 5 a stk. 3 er det bestemt at loven ikke er til hinder for opretholdelse af gældende aldersgrænser forudsat at de er objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt formål inden for rammerne af dansk ret, og at midlerne til at opfylde det pågældende formål er hensigtsmæssige og nødvendige.

I den konkrete sag klagede en musiker i Radioens Symfoniorkester over at han blev afskediget på grund af alder i henhold til et reglement hvori der var en aldersgrænse på 63 år. Reglementet var senest dateret 29. november 2006, dvs. efter den 28. december 2004 hvor forbuddet mod aldersdiskrimination og § 5 a stk. 3 kom ind i forskelsbehandlingsloven. Der var imidlertid tale om en sammenskrivning af et reglement fra 1996 og senere indgåede aftaleresultater. Og selve aldersgrænsen havde været gældende siden begyndelsen af 1970’erne. På denne baggrund anså ombudsmanden reglementet for omfattet af § 5 a stk. 3.

DR oplyste at aldersgrænsen var fastsat med det formål at have en arbejdsdygtig arbejdsstyrke samt at sikre de ansatte en værdig afslutning på arbejdslivet. Disse formål anså ombudsmanden for lovlige, og han kunne ikke kritisere DR´s vurdering af at aldersgrænsen var et hensigtsmæssig og nødvendigt middel til realiseringen af disse formål. Det var oplyst at der foregik to undersøgelser af musikeres sundhed, og ombudsmanden pegede på at når disse undersøgelser var afsluttet, burde det på ny vurderes om den fastsatte aldersgrænse skulle ændres.

4. Skøn under regel

Der gælder et almindeligt forvaltningsretligt princip om at det ikke uden særligt retligt holdepunkt er foreneligt med bestemmelser der indeholder en skønsmæssig beføjelse for forvaltningen at skønnet helt elimineres eller begrænses meget væsentligt ved hjælp af interne regler. I to sager udtalte ombudsmanden sig om dette spørgsmål.

a. Sag 4-5 drejede sig om en førtidspensionist, A, som bad X kommune om betaling af udgifterne til bil som et tillæg til pensionen. Betingelsen for at få hjælp var efter reglerne at udgifterne kunne anses for rimelige faste udgifter. A gjorde gældende at hun boede så langt fra offentlig transport og indkøb at hun var afhængig af at holde bil. Kommunen afslog under henvisning til at bilen hverken havde erhvervsmæssig eller helbredsmæssig betydning. Ombudsmanden måtte lægge til grund at kommunen herved stillede som en ufravigelig betingelse at biludgifter kun medtages hvis bilen er nødvendig af helbredsmæssige eller arbejdsmæssige grunde. Efter ombudsmandens mening var kommunen ikke berettiget til at opstille en sådan regel, og kommunen burde derfor have vurderet om A´s argumenter for at have bil kunne føre til at den beskrevne praksis blev fraveget i det konkrete tilfælde.

b. Ombudsmanden fandt det i sag 5-4 i strid med forbuddet mod skøn under regel at langtidsindsatte i praksis kun meget sjældent opnåede tilladelse til uledsaget udgang fra et lukket fængsel før halvdelen af straffetiden var udstået. Ombudsmanden fandt også den nævnte praksis problematisk i forhold til en regel om at kriminalforsorgen senest når en langtidsindsat har udstået halvdelen af sin straf, er forpligtet til at tage spørgsmålet om overførsel til åbent fængsel op til overvejelse.  En sådan overførsel kunne efter praksis kun finde sted hvis den indsatte havde bevist uden problemer at kunne gå på udgang uden at være ledsaget; men da uledsaget udgang ifølge den beskrevne praksis først kunne komme på tale efter at halvdelen af straffetiden var udstået, ville det i praksis først kunne vurderes om den pågældende kunne overføres til et åbent fængsel når denne betingelse var opfyldt, og dermed først på et senere tidspunkt end efter udståelse af halvdelen af straffetiden.

5. Proportionalitetsgrundsætningen

Der gælder en almindelig grundsætning om at skønsmæssigt fastsatte retsfølger skal være nødvendige, egnede og ikke må være uforholdsmæssige i forhold til det formål afgørelsen forfølger. Grundsætningen har betydning både ved udstedelsen af skønsmæssige afgørelser og fortolkning af skrevne regler. Grundsætningens indhold påvirkes i en vis udstrækning af EU regler samt regler i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. To af årets sager belyste proportionalitetsgrundsætningen.

a. A, som modtog sygedagpenge, udeblev i sag 1-3 fra et opfølgningsmøde i X - kommune. Mødet skulle holdes den 30. januar 2006, men A havde noteret en forkert dato, og mødte i stedet den 31. januar. Sagsbehandleren meddelte A at han skulle være mødt dagen før, og at der allerede var blevet skrevet til ham om at dagpengeudbetalingen ophørte med virkning fra 31. januar 2006. Ombudsmanden fandt ikke at A var blevet vejledt tilstrækkeligt præcist om at virkningen af at han udeblev fra mødet, ville blive at sygedagpengene bortfaldt. Dette forhold sammenholdt med at der efter en konkret vurdering af hændelsesforløbet ikke var fuldt tilstrækkeligt grundlag for at statuere at A uden rimelig grund undlod at medvirke ved kommunens opfølgning, førte til at ombudsmanden henstillede at nævnet behandlede sagen på ny.

b. I sag 8-1 anså ombudsmanden en aldersgrænse på 63 år for musikere i Radioens Symfoniorkester for proportional i forhold til formålet med bestemmelsen, at sikre en arbejdsdygtig arbejdsstyrke. Sagen er nærmere omtalt ovenfor under 4 b.

6. Menneskerettigheder og andre internationale forpligtelser

Danske myndigheder er i en vis udstrækning forpligtet til direkte at anvende internationale konventioner samt regler der er fastsat af internationale organer. Sådanne internationale regler har endvidere betydning ved fortolkningen og udfyldningen af regler fastsat af danske myndigheder. To sager drejede sig om anvendelsen af internationale regler.

a.  I sag 9-4 afslog Naturklagenævnet at give aktindsigt i et notat til nævnet fra dets sekretariat i en sag om TV-Byens omdannelse. Ansøgeren var part i sagen, og nævnet vurderede derfor i første omgang ansøgningen efter forvaltningslovens kapitel 4, og fandt at dokumentet måtte betragtes som internt, og at det derfor kunne nægtes udleveret efter § 12 i forvaltningsloven.

Ombudsmanden rejste overfor nævnet spørgsmål om ansøgningen også skulle bedømmes efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ifølge denne lovs § 2 stk. 3 skal vedkommende myndighed i sager der er omfattet af bl.a. § 12 stk. 1 i forvaltningsloven (om interne dokumenter), foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesser der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne overfor de interesser der varetages ved at afslå udlevering – en såkaldt publicity test.

Nævnet fastholdt afslaget idet nævnet fandt at hensynet til at kunne rådgive nævnets medlemmer om behandlingen af den konkrete sag var så tungtvejende at offentlighedens interesse i en udlevering måtte vige herfor.

Til brug for sin bedømmelse forelagde ombudsmanden sagen for Den Europæiske Ombudsmand, og stillede spørgsmål om fortolkningen af det EU direktiv der lå til grund for lov om aktindsigt i miljøoplysninger. På baggrund af EU ombudsmandens svar konkluderede han at notatet var omfattet af loven, samt at Naturklagenævnets vurdering af de implicerede interesser ikke var foregået i overensstemmelse med forudsætningerne i direktivet.

b. I sag 18-1 klagede forældreparret M og H over at de ikke have fået medhold i at deres søn, der led af infantil autisme, var visiteret til en specialskole for autistiske børn og ikke til en almindelig folkeskole. Blandt andet mente de at afgørelsen var i strid med FN`s handicapkonvention. Ombudsmanden udtalte at konventionen ikke fører til at forældre til et handicappet barn har krav på at barnet skal gå i en almindelig folkeskole uanset hvilket behov for støtte barnet har. Konventionen giver derimod forældre ret til at deres barn bliver inkluderet i uddannelsessystemet som sådan med henblik på at der skabes et læringsmiljø der er relevant i forhold til barnets behov og kompetencer. Herefter havde ombudsmanden ikke grundlag for kritik af den trufne afgørelse.

C. Kontrol med forvaltningen

1. Administrativ Rekurs

Adgangen for en borger til at klage over en afgørelse til en højere administrativ myndighed kaldes administrativ rekurs. Retten til at udnytte denne mulighed beror dels på en almindelig grundsætning om forholdet mellem over- og underordnede myndigheder, dels på lovgivningen. Der er udviklet en række principper om hvornår der er adgang til at klage, om klagemyndighedernes sagsbehandling, om indholdet af den prøvelse klageinstansen kan og skal foretage samt om prøvelsens resultat. Der forelå i fire af årets sager spørgsmål om administrativ rekurs.

a. I sag 4-1 traf Arbejdsskadestyrelsen afgørelse om at anerkende en arbejdsulykke som arbejdsskade, om at den skadelidte hverken var berettiget til varigt mén eller til erstatning for erhvervsevnetab. Der blev således truffet tre afgørelser, og skadelidte klagede over de to sidste afgørelser til Ankestyrelsen. Ankestyrelsen opfattede kun klagen som en klage over afslaget på varigt mén, og traf som følge heraf ikke afgørelse om erhvervsevnetabet. Ankestyrelsen afviste en efterfølgende anmodning fra advokaten om at behandle klagen over erhvervsevnetabet. Ombudsmanden udtalte at en klageinstans er forpligtet til at behandle alle påstande en klager rejser i sin klage, blot den drejer sig om aspekter der ligger inde for ankeinstansens kompetence. Er der tvivl, må klageinstansen gå ud fra at klagen omfatter alle de dele af den samlede afgørelse som ikke giver den pågældende fuldt ud medhold. Hvis klageinstansen har til hensigt at fravige denne formodning, har den pligt til før klagesagen bliver afgjort at undersøge hvad der er klaget over. Har klageinstansen fejlagtigt undladt et behandle et klagepunkt, er den på ulovbestemt grundlag forpligtet til at genoptage sagen efter anmodning fra klageren.

b. Sag 4-2 handlede ligesom sag 4-1 om en klageinstans afgrænsning af et klagetema. I sag 4-2 havde to borgere klaget til statsforvaltningen som byggemyndighed over at kommunen havde givet tilladelse til et etagebyggeri i et eksisterende småhuskvarter. Først afviste statsforvaltningen at behandle klagen idet de to ikke ansås for klageberettigede efter byggeloven. Efter at de to havde klaget til ombudsmanden, og han havde bedt om en udtalelse, genoptog statsforvaltningen sagen, og nåede nu frem til at sagen angik en byplanvedtægt (lokalplan) og derfor faldt uden for statsforvaltningens saglige kompetence (og under Naturklagenævnet). Ombudsmanden kritiserede statsforvaltningens sidste afgørelse idet han fandt at klagerne udover at kommunen havde overtrådt byplanvedtægten, også klagede over at de som naboer ikke var blevet partshørt inden kommunen udstedte byggetilladelse efter byggeloven, et spørgsmål som var omfattet af statsforvaltningens kompetence. Som det mindste burde kommunen have spurgt klagerne om klagen skulle forstås sådan at den angik spørgsmålet om partshøring inden kommunen udstedte byggetilladelse.

Statsforvaltningen udtalte sig under ombudsmandens behandling af sagen på ny om de to borgeres klageberettigelse, og gav i den forbindelse udtryk for at de ikke kunne anses for klageberettigede i forhold til den del af sagen der angik statistiske beregninger. I den anledning udtalte ombudsmanden at en borger som anses for klageberettiget i forhold til afgørelsen af en sag, må kunne klage over samtlige aspekter af sagen som ligger inden for klagemyndighedens kompetence, og at klagemyndigheden således er forpligtet til at tage stilling til alle de påstande som klageren rejser i sin klage.

c. Sag 4-6: X kommune opkrævede et børnebidrag hos M som var bidragspligtig i forhold til barnet B som boede hos moderen H. M var utilfreds med at kommunen ikke havde partshørt ham inden den sendte ham en opkrævning af et beløb kommunen havde udbetalt forskudsvis til H som bidrag til B´s forsørgelse. M klagede til det sociale nævn over den manglende partshøring, og nævnet afviste at behandle klagen under henvisning til at nævnet ikke havde kompetence til at behandle klager over afgørelsen af om og hvor meget N skulle betale i børnebidrag idet dette spørgsmål hørte under Familiestyrelsen. Ombudsmanden påpegede at klagen angik behandlingen af en sag om opkrævning af bidrag og ikke om fastsættelsen af bidraget. Da denne type afgørelser i henhold til lov om social retssikkerhed § 44 kan påklages til det sociale nævn, og da M´s indsigelse gik på at kommunen ikke havde partshørt i forbindelse med en afgørelse om at opkræve bidrag, og dermed havde tilsidesat en garantiforskrift, fandt ombudsmanden at nævnet var kompetent og også forpligtet til at behandle klagen.

d. Efter skatteforvaltningslovens kapitel 8 har skattemyndighederne en vis forpligtelse til at give bindende svar på de skattemæssige virkninger af skattemæssige dispositioner. I sag 14-1 benyttede revisor A denne adgang, og stillede spørgsmål til Skat om konsekvenserne af nogle dispositioner nogle klienter planlagde at gennemføre. Et skattecenter besvarede spørgsmålet, og A klagede over svarets indhold til Landsskatteretten som besluttede at afvise at give bindende svar fordi A ikke havde beskrevet den planlagte disposition tilstrækkeligt detaljeret og præcist. Ombudsmanden var enig med Landsskatteretten, og kunne derfor ikke kritisere at sagen blev afvist. A mente at Landsskatteretten burde have bedt ham om at indsende de oplysninger der manglede. Det var ombudsmanden ikke enig i idet han hæftede sig ved at der var tale om oplysninger som endnu ikke eksisterede. Havde spørgsmålet drejet sig en allerede foretaget disposition, ville situationen havde været anderledes; her måtte udgangspunktet være at der ikke gælder nogen begrænsning i adgangen til at fremføre nye påstande, anbringender og faktiske omstædigheder overfor en rekursmyndighed.  Sker det at sagen ændrer sig væsentligt eller ligefrem skifter karakter, vil det eventuelt kunne føre til at sagen må henvises til fornyet behandling hos Skat.

2. Ugyldighed

Hvis en afgørelse lider af en væsentlig retlig mangel, bliver afgørelsen ifølge en retsgrundsætning der er udviklet i retspraksis ugyldig medmindre der foreligger særlige omstændigheder, såsom hensynet til borgerens indrettelse på en begunstigende afgørelse, god tro, værdispild, der taler for at opretholde afgørelsen som gyldig.  En enkelt sag handlede om ugyldighed.

a. I sag 7-1 havde et privat varmeforsyningsselskab anmeldt en prisstigning til Energitilsynet. Ifølge varmeforsyningslovens § 21 skal tariffer anmeldes med angivelse af grundlaget herfor efter regler fastsat af Energitilsynet. I en vejledning fra tilsynet stod der at anmeldelser skal “vedlægges et komplet sæt af de priser og betalingsbetingelser, der gælder for den angivne ikrafttrædelsesdato…”. Nogle år senere blev det opdaget at der i tilsynet manglede et korrekt udfyldt tarifblad vedrørende denne prisstigning. En forbruger der klagede til Energiklagenævnet over prisstigningen, fik af dette medhold i at anmeldelsen ikke havde været vedlagt et korrekt udfyldt tarifblad, og at stigningen derfor var ugyldig.

I modsætning til nævnet mente Energitilsynet at tarifbladet havde været vedlagt anmeldelsen, og at det skyldtes tilsynets forhold at dokumentet manglede i sagen. Ombudsmanden var ikke enig i nævnets vurdering af om dokumentet havde været vedlagt anmeldelsen. Han lagde herved vægt på at Energitilsynet i sin tid havde bekræftet modtagelsen af anmeldelsen med tilhørende dokumenter, herunder tarifbladet. Selskabet havde derfor ikke haft grund til at sikre sig bevis for at tarifbladet var blevet modtaget. Desuden burde nævnet have inddraget en række andre forhold af betydning for bevisspørgsmålet.

Ombudsmanden var enig med nævnet i at en overtrædelse af § 21 betød at prisstigningen var ugyldig, men pegede på at nævnet ikke havde vurderet hvad ugyldighed betød i den konkrete sag, f.eks. om selskabet slet ikke kunne kræve betaling for de ydelser der blev leveret. Ombudsmanden henstillede at nævnet i forbindelse med en ny bedømmelse af sagen – i det omfang det blev relevant – inddrog dette spørgsmål.

3. Folketingets Ombudsmand

Fem af årets beretningssager belyser forhold vedrørende ombudsmandens bedømmelse af sager eller de vilkår hvorunder prøvelsen foregår.

a. I sag 3-1 klagede en journalist A over at han ikke havde fået aktindsigt i de samlede journallister i nogle sager om indkøb af nye jagerfly.  I anledning af A´s klage bad ombudsmanden Forsvarsministeriet om en udtalelse. En medarbejder i ministeriet oplyste telefonisk at der formentlig ville gå 2 måneder inden ombudsmanden kunne modtage en udtalelse da ministeriet var nødt til at prioritere andre opgaver, og rent faktisk fik ombudsmanden først en udtalelse efter knap tre måneders forløb. I den anledning understregede ombudsmanden overfor ministeriet at aktindsigtssager skal behandles hurtigt, ikke mindst i relation til pressen, og at dette også gælder selv om en myndighed måtte have andre presserende opgaver.

b. Efter persondatalovens § 10 må rent private oplysninger behandles alene med henblik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning hvis behandlingen er nødvendig for udførelsen af undersøgelserne. Og de omhandlede oplysninger må ikke senere behandles i andet end statistisk eller videnskabeligt øjemed og må kun videregives til tredjemand efter forudgående tilladelse fra Datatilsynet. I sag 5-2 blev det oplyst at Datatilsynet i praksis havde antaget at der er mulighed for uden tilladelse at videregive oplysninger omfattet af § 10 hvis oplysningerne videregives i en form der ikke er umiddelbart personhenførbar for modtageren, og således er tilstrækkeligt anonymiserede. Ombudsmanden fandt det uheldigt at ordlyden af § 10 og forarbejderne hertil kunne give det indtryk at der var tale om et absolut forbud mod videregivelse til andet end statistiske eller videnskabelige undersøgelser selv hvis videregivelsen skete i en anonymiseret form. Han henstillede derfor at Justitsministeriet fik ændret bestemmelsen således at den blev bragt i overensstemmelse med praksis.

c. I sag 9-4 afslog Naturklagenævnet at give aktindsigt i et notat til nævnet fra dets sekretariat i en sag om TV- Byens omdannelse. Ansøgeren var part i sagen, og nævnet vurderede derfor i første omgang ansøgningen efter forvaltningslovens kapitel 4, og fandt at dokumentet måtte betragtes som internt, og at det derfor kunne nægtes udleveret efter § 12 i forvaltningsloven.

Ombudsmanden rejste overfor nævnet spørgsmål om ansøgningen også skulle bedømmes efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Ifølge denne lovs § 2 stk. 3 skal vedkommende myndighed i sager der er omfattet af bl.a. § 12 stk. 1 i forvaltningsloven foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesser der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne overfor de interesser der varetages ved at afslå udlevering – foretage en såkaldt publicity test.

Nævnet fastholdt afslaget idet nævnet fandt at hensynet til at kunne rådgive nævnets medlemmer om behandlingen af den konkrete sag var så tungtvejende at offentlighedens interesse i en udlevering måtte vige herfor.

Til brug for sin bedømmelse forelagde ombudsmanden i overensstemmelse med en erklæring af 16. oktober 2007 om nationale ombudsmænds adgang til at forelægge spørgsmål om EU lovgivningen for Den Europæiske Ombudsmand sagen for EU ombudsmanden, og stillede spørgsmål om fortolkningen af det EU direktiv der lå til grund for lov om aktindsigt i miljøoplysninger. På baggrund af EU ombudsmandens svar konkluderede ombudsmanden at notatet var omfattet af loven, samt at Naturklagenævnets vurdering af de implicerede interesser ikke var foregået i overensstemmelse med forudsætningerne i direktivet.

d. Sundhedsvæsenets Patientklagenævn var i sag 12-2 5 ½ år om at behandle en klage fra en far til en psykisk syg ung mand som havde begået selvmord. Ombudsmanden udtalte at sagsbehandlingstiden langt oversteg det rimelige og acceptable, og karakteriserede forholdet som overordentligt kritisabelt. Han konstaterede endvidere at nævnets mange beklagelser undervejs af at sagen trak ud og løfter om hurtig sagsbehandling, stod uden indholdsmæssig værdi når man sammenholdt mængden af beklagelser og løfter med den tid der var gået fra nævnets første beklagelse, og indtil afgørelsen faktisk forelå.

e. Sag 20-8 drejede sig også om lang behandlingstid. I denne sag anså ombudsmanden det for meget kritisabelt at X kommune i 1 år og 5 måneder ikke foretog sagsbehandlingsskridt i en sag om tilbagebetaling af boligsikring som det sociale nævn havde pålagt kommunen at genoptage. De forhold at der havde været sagsbehandlerskift to gange samt en langtidssygemelding, kunne ikke berettige til så lang behandlingstid.  Ombudsmanden betragtede det som meget beklageligt at kommunen ikke havde underrettet parten om sagsbehandlingstiden.  Han henstillede at kommunen overvejede at fastsætte en målsætning for sagsbehandlingstiden for derved at medvirke til at hindre at situationen opstod igen.