Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2009

Ombudsmandens rolle i sager med politisk indhold

Hans Gammeltoft-Hansen

Ombudsmandens rolle i sager med politisk indhold

Af Hans Gammeltoft-Hansen
Folketingets Ombudsmand 

Et af de mest centrale og principielle spørgsmål i ombudsmandens udførelse af sin funktion knytter sig til de sager hvor politik blander sig med jura. Så længe ombudsmandsinstitutionen har eksisteret, er der med mellemrum blevet stillet spørgsmål, også kritiske, om hvorvidt ombudsmanden har overskredet grænserne for sin opgave og blandet sig i forhold af rent politisk karakter.

Problemet kan dukke op i meget forskellige – og undertiden uventede – varianter. Det er derfor vigtigt at ombudsmanden har en generel opfattelse af problemstillingen og retningslinjer for hvordan den skal håndteres.

Ser man på forvaltningens virksomhed, kan forholdet mellem jura og politik illustreres ved denne graf:

 

Nogle sager er rent politiske. Erklæringer fra regeringen eller den berørte minister om påtænkte politiske initiativer er af rent politisk karakter. Det samme gælder tilsvarende erklæringer fra kommunalpolitikere eller kommunalpolitiske organer. Omvendt er en sag om udstedelse af f.eks. kørekort en rent juridisk sag. Betingelserne for udstedelse af kørekort er nøje opregnet i loven og de tilhørende administrative forskrifter.

Det interessante er imidlertid at der mellem de rent politiske sager og de rent juridiske sager er et ganske stort mellemområde (i den ovenstående graf mellem den blå og den grønne linje) hvor sagerne indeholder både juridiske og politiske elementer.

I nogle sager er juraen dominerende og det politiske spillerum kun levnet en lille plads (i grafen ligger de i højre del af mellemområdet). I andre sager er der helt overvejende tale om en politisk afvejning og beslutning, mens det juridiske element kun indgår som en meget begrænset faktor i sagens substans (mellemområdets venstre del).

Ud fra denne summariske kortlægning kan ombudsmandens opgave i sager med både politik og jura udtrykkes i to sætninger:

a) Ombudsmanden skal ikke undlade at gå ind i sager blot fordi de (også) indeholder en politisk substans.

b) Ombudsmanden skal i sådanne ”blandede” sager begrænse sin prøvelse til de juridiske elementer i sagen.

Det er altså den skrå, røde grænselinje som er afgørende. Den skal ombudsmanden respektere og i sin prøvelse holde sig inden for det juridiske område.

Umiddelbart kan disse sætninger forekomme ret enkle. Det interessante er imidlertid hvordan de udmøntes i praksis.

Statsministerens brevpapir: Før et valg til Folketinget i november 1960 udsendte statsministeren et såkaldt underhåndsbrev på Statsministeriets officielle brevpapir til en række vælgere med en opfordring til at stemme på Socialdemokratiet.

Ombudsmanden spurgte til ministerens brug af brevpapiret. Statsministeren svarede at skiftende ministre gennem tiden havde benyttet dette brevpapir ikke blot til korrespondance der direkte havde relation til stillingen som minister, men også til breve som ministrene skrev som politikere. Statsministeren begrundede denne fremgangsmåde med at det ville ”være upraktisk” hvis en minister skulle benytte sig af flere forskellige slags brevpapir.

Over for ombudsmanden, der havde modtaget en klage over fremgangsmåden, bekræftede Statsministeriet at det officielle brevpapir var blevet benyttet til at sende et brev til to vælgergrupper før valget.

Ombudsmanden henstillede til statsministeren at overveje om ”ikke ministre bør undgå at lade det omtalte kendetegn [det officielle underhåndssegl på brevpapiret] anvende i fremtidige valgkampagner”.

Den danske ombudsmandsinstitution var dengang meget ung; og det er sikkert årsagen til at den daværende ombudsmand udtalte sig i så forsigtige og diplomatiske vendinger. Hertil kommer at hele konceptet om ”god forvaltningsskik” endnu ikke var særligt veludviklet. Havde det været i dag, ville ombudsmanden formentlig uden omsvøb have fastslået at statsministerens adfærd var i modstrid med god forvaltningsskik. Sagen er et eksempel på at noget der umiddelbart forekommer at være rent politisk – en ministers deltagelse i valgkampen – alligevel kan indeholde et retligt element; at der med andre ord er regler som skal respekteres. Dette element, hverken mere eller mindre, var det ombudsmanden efterprøvede og markerede som en grænse for statsministerens politiske udfoldelsesmuligheder. (FOB 1960.94).

Aflytningscentral under universitetet: Nogle studerende ved Københavns Universitets Asiatiske Institut i Kejsergade hævdede at den militære efterretningstjeneste havde placeret en hemmelig aflytningsinstallation i kælderen under instituttet. Ombudsmanden besluttede at tage sagen op af egen drift selv om den var klart politisk og involverede statens sikkerhed. Han koncentrerede sin undersøgelse om to punkter. Var der den fornødne lovhjemmel til at dække udgifterne til etableringen og driften af det såkaldte kommunikationsknudepunkt? Var den virksomhed der blev udøvet i forbindelse med knudepunktet, lovlig?

I sin afsluttende udtalelse konstaterede ombudsmanden ”at det er Folketingets klart tilkendegivne standpunkt, at Danmark skal have et forsvar og herunder en effektiv efterretnings- og varslingstjeneste. En sådan politisk beslutning falder det uden for ombudsmandens kompetence at tage stilling til”. Dernæst fastslog han at skal en sådan efterretnings- og varslingstjeneste fungere effektivt, kan den ikke bedømmes efter samme retningslinjer som en almindelig civil administration. I sin endelige vurdering nåede ombudsmanden herefter frem til at det arbejde der blev udført i Kejsergade, ikke gav ham anledning til at fremsætte kritik eller henstillinger.

Sagen er igen et eksempel på at ombudsmanden ikke afholdt sig fra at gå ind i en sag der var af yderst politisk karakter. Det drejede sig om den danske regerings forsvarspolitik under Den Kolde Krig. Men den er samtidig et eksempel på at ombudsmanden klart begrænsede sin efterprøvelse til sagens rent juridiske elementer. (FOB 1969.59).

Hemmelige jagtfalke til mellemøsten: Denne sag vedrører også et udpræget ”politikområde” − udenrigspolitikken − der som udgangspunkt ligger uden for hvad en ombudsmand kan eller skal efterprøve.

En borger bad om aktindsigt i Udenrigsministeriets sag om eksport af jagtfalke til visse arabiske lande. Ministeriet afslog under henvisning til ”fremmede magters fortolkning og mulige reaktion i tilfælde af, at udenrigsministeriet frigiver dokumenter, som eksponerer disse landes forhold til Danmark”. (Senere kom det frem at problemet i sagen i virkeligheden var dette at en meget højtstående og indflydelsesrig person i et arabisk land ønskede at modtage en grønlandsk jagtfalk som en gave fra Danmark. En privatperson, der hævdede selv at have opdrættet den fredede fugl, ville gerne overdrage den som gave og søgte om eksporttilladelse til dette formål, men fik afslag).

Ombudsmanden mente ikke at ministeriet havde argumenteret juridisk holdbart for at hele sagen kunne undtages fra aktindsigt. Han bad derfor ministeriet om at genoptage sagen og overveje spørgsmålet om aktindsigt i forhold til hvert enkelt af sagens dokumenter. Ministeriet genoptog sagen. Resultatet blev imidlertid at ministeriet fortsat afslog at udlevere samtlige akter i sagen. (FOB 1980.654).

Trafikministerens opsigelse af avisabonnement: Trafikministeren havde besluttet at alle abonnementer på Dagbladet Politiken skulle opsiges så avisen ikke mere blev leveret til hverken ministeriets departement, dets styrelser eller landets postkontorer og jernbanestationer. Årsagen var et afsnit i en artikel som ministeren anså for ”et groft og utilstedeligt blasfemisk overgreb mod den danske folkekirke og dens helligste symbol”.

Ombudsmanden gik ind i sagen på grundlag af en række klager og bad ministeriet forklare på hvilket retligt grundlag beslutningen om at opsige abonnementerne  var truffet. Ministeren svarede at han var ansvarlig for hvordan bevillingerne blev brugt, og at han for tiden ikke mente at ministeriets midler kunne bruges til indkøb af Politiken.

I sin endelige udtalelse konstaterede ombudsmanden at ministerens beslutning var truffet i hans egenskab af forvaltningschef. Selv om man befandt sig i ”forvaltningsrettens grænseområde”, var ministeren dog undergivet forvaltningsrettens almindelige regler. Det gjaldt også princippet om magtfordrejning, dvs. at forvaltningen kun har lov til at forfølge sådanne formål der falder inden for
rammerne af den pågældende forvaltnings samlede formål. Ministerens ønske om at vise sin misbilligelse i anledning af det pågældende indlæg var efter ombudsmandens mening ikke et sådant ”sagligt formål” for Trafikministeriet. Ministeren gentegnede herefter avisabonnementerne i erkendelse af at han var kommet til at overskride nogle retlige grænser. (FOB 1984.156).

Tamilsagen – en retlig sag: I korthed drejede denne sag sig om at en række yngre tamilske mænd der havde flygtningestatus og opholdstilladelse i Danmark, ikke kunne få svar på deres ansøgning om familiesammenføring med deres hustruer og mindreårige børn. Under de daværende regler havde flygtninge i Danmark et retskrav på at få deres nærmeste familie her til landet; det var altså en sag som i det store og hele befandt sig inden for det retlige område. Ikke desto mindre var der gået 2-3 år uden at Udlændingedirektoratet under Justitsministeriet havde meddelt en afgørelse. Forklaringen var, viste det sig senere, at justitsministeren (som af politiske årsager ønskede at begrænse familiesammenføringerne mest muligt) havde ladet forstå at sagerne ikke skulle afsluttes.

Ombudsmanden udtalte skarp kritik. Sagen blev senere gjort til genstand for en omfattende dommerundersøgelse med retsafhøringer af en række politikere og embedsmænd. Endvidere blev der rejst rigsretssag mod den forhenværende justitsminister.

Sagen adskiller sig fra de andre nævnte ved at de retlige elementer var klart dominerende. Den er således et eksempel på at noget der i alt væsentligt hører til i det retlige område, i stedet går over til at blive en politisk sag og bliver behandlet efter rent politiske synspunkter. (FOB 1988.100).

Statsministerens interview om Irakkrigen: En journalist klagede til ombudsmanden over at statsministeren havde afvist at give ham et interview om Irakkrigen. Journalisten havde gennem længere tid bedt om et interview. Ombudsmanden afsluttede i første omgang sin behandling af sagen uden kritik og lagde i den forbindelse vægt på at Statsministeriet havde oplyst at statsministeren gennem længere tid slet ikke havde givet egentlige interviews om Irakkrigen. Kort efter gav statsministeren imidlertid et omfattende interview om Irakkrigen til et andet medie. Ombudsmanden genoptog på den baggrund behandlingen af sagen.

Ombudsmanden udtalte at han fortsat ikke havde grundlag for at kritisere statsministerens afvisning af at deltage i et interview med journalisten i den periode hvor statsministeren generelt set afviste at deltage i interviews om Irakkrigen. Men efter at statsministeren igen var begyndt at give interviews om Irakkrigen, mente ombudsmanden at ministeren burde angive sine saglige grunde for fortsat at afvise den pågældende journalist eller også give ham interviewet. Efter et  mellemspil hvor statsministeren først tog afstand fra ombudsmandens udtalelse, valgte han at give journalisten interviewet.

Det er klart at ministre selv må bestemme hvem de vil give interviews. Det er en politisk vurdering og afgørelse. Men da de også ved sådanne beslutninger handler som ministre (og dermed myndighedspersoner), kan de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om saglighed og lighed komme i spil og under særlige omstændigheder få en vis betydning. Det kan blandt andet være tilfældet for at sikre at bestemte journalister ikke sortlistes af usaglige grunde, f.eks. fordi de anses for at være særligt kritiske. (FOB 2007.347).

Alle de ovenstående eksempler vedrører regeringens, altså ministrenes, virksomhed. Når det kommer til Folketingets arbejde, kan ombudsmanden ikke længere være kontrolorgan. Det skyldes at det, indlysende nok, ikke er ombudsmandens opgave at bedømme sin opdragsgiver, Folketinget.

I situationer hvor ombudsmanden behandler et spørgsmål der også behandles i et samråd mellem en minister og et folketingsudvalg, følges en fast procedure. Ombudsmanden spørger udvalgsformanden om hvorvidt udvalget har givet udtryk for en bestemt opfattelse af sagen, eller om der har været tale om en rent orienterende drøftelse. Har samrådet blot været orienterende (hvilket er langt det mest almindelige), fortsætter ombudsmanden sin behandling af sagen. Men har udvalget truffet en beslutning i form af en tilkendegivelse af en bestemt opfattelse, træder ombudsmanden ud af sagen.

Ombudsmanden kan i sjældne tilfælde også holde sig fra at undersøge en sag der bliver genstand for en særlig og intensiv interesse i Folketinget, men uden at der bliver truffet egentlige beslutninger. Det var således tilfældet i 2007 dato journalister der arbejdede på en dokumentarfilm til Danmarks Radio, klagede til ombudsmanden over Forsvarsministeriets, Forsvarskommandoens og Statsministeriets (delvise) afslag på aktindsigt i dokumenter om de danske specialstyrkers indsats og adfærd i Afghanistan. Journalisterne klagede også over at visse dokumenter var forsvundet, og over myndighedernes sagsbehandlingstid.

Ombudsmanden indledte en undersøgelse af sagen (FOB 2007.109). Men efter offentliggørelsen af filmen ønskede en lang række folketingsmedlemmer at få yderligere indsigt i oplysninger om de danske specialstyrker i Afghanistan. Medlemmerne stillede spørgsmål til ministre og forsøgte at få oplysninger som led i deres deltagelse i Folketingets Forsvarsudvalg, i Folketingets Udenrigspolitiske Nævn og i Folketingets Præsidium. På et tidspunkt havde der været stillet og besvaret ca. 150 formelige spørgsmål fra medlemmer af Folketinget til henholdsvis statsministeren, forsvarsministeren og udenrigsministeren, og der var indleveret en lang række yderligere spørgsmål. På den baggrund besluttede ombudsmanden at træde ud af sagen.

Det er vigtigt at fremhæve at disse sager, hvor Folketinget så at sige overtager sagen, udgør en vigtig og fuldstændig begrænsning af ombudsmandens sagskompetence. Her er der ikke tale om at ombudsmanden kan behandle sagen blot han eller hun omhyggeligt sørger for at holde sin prøvelse til de rent juridiske elementer i sagen. Sager som Folketinget er gået ind i og har markeret en stillingtagen til, holder ombudsmanden sig helt ude af. Dette princip er altså udtryk for en egentlig kompetencebegrænsning, ikke blot en prøvelsesbegrænsning.

Herefter kan ombudsmandens rolle i sager med politisk indhold formuleres i følgende tre punkter – de to tidligere nævnte sætninger med tilføjelse af en tredje:

a) Ombudsmanden skal ikke undlade at behandle en sag blot fordi den (også) indeholder en politisk substans.

b) Ombudsmanden skal i ”blandede” sager, i hvilke der indgår både politik og jura, begrænse sin prøvelse til de juridiske elementer i sagen.

c) Ombudsmanden skal helt undlade at behandle en sag hvis Folketinget tilkendegiver en opfattelse af sagen.

Disse sætninger udgør – som eksemplerne også viser – rettesnoren når sager med politisk indhold dukker op ved embedet.