Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2009

Meroffentlighed som pligt

Lisbeth Adserballe

Meroffentlighed som pligt

Af Lisbeth Adserballe
Kontorchef, Almen Afdeling  

Offentlighedsloven tager i udgangspunktet kun stilling til om myndighederne er forpligtet til at give aktindsigt, det vil sige hvilke oplysninger en borger skal have aktindsigt i.

Men offentlighedsloven er også en såkaldt minimumslov. Det betyder at myndighederne kan udlevere oplysninger selv om de ikke skal, så længe tavshedspligt ikke står i vejen. Dette såkaldte meroffentlighedsprincip spiller en væsentlig rolle i mange af aktindsigtssagerne hos ombudsmanden.

Princippet om meroffentlighed, der er fastsat i offentlighedsloven § 4, stk. 1, nr. 2, bygger på hensynet til størst mulig åbenhed i forvaltningen. Særligt i forhold til journalister er princippet om størst mulig åbenhed af essentiel betydning fordi journalister kan siges at repræsentere store grupper borgere.

Myndighederne har pligt til at overveje om der kan gives meroffentlighed hvis en borger beder om aktindsigt, også selv om borgeren ikke selv nævner ordet meroffentlighed. Denne forpligtelse er central og ofte et tema i ombudsmandens behandling af sager om aktindsigt. Sagen er nemlig at hvis oplysninger ikke er fortrolige og der ikke i øvrigt er andre vigtige grunde der taler for afslag, så bør myndigheden i almindelighed give aktindsigt. Eller sagt på en anden måde: Hvis myndigheden ikke har en god grund til at afslå aktindsigt, bør myndigheden give aktindsigt. Det følger af Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven og er slået fast i flere tidligere udtalelser fra ombudsmanden.

Forsvarsministeriet burde give lister til journalist

Ombudsmanden modtager ca. 250 klager om året som drejer sig om afslag på aktindsigt. Heraf er ca. 50 klager fra journalister over afslag på aktindsigt efter offentlighedsloven. Vi besluttede med virkning fra 1. januar 2005 at udskille disse ”medieaktindsigtssager” og behandle dem i en særlig sektion i Almen Afdeling. Det gjorde vi primært for at prioritere sagerne og nedbringe sagsbehandlingstiden, men også for at sagerne kunne blive behandlet i en sektion med særlig ekspertise og erfaring inden for dette felt.

Når ombudsmanden behandler sager om aktindsigt, efterprøver vi altid om myndigheden i det hele taget har overvejet meroffentlighed. Det er langtfra altid tilfældet. Hvis ikke det er sket, vil det normalt føre til en kritik fra ombudsmanden og en henstilling om at genoptage sagen og overveje meroffentlighed.

Har en myndighed derimod overvejet meroffentlighed, kan ombudsmanden bl.a. kontrollere om de hensyn myndigheden har lagt vægt på, er lovlige, ligesom ombudsmanden også ser på om myndigheden i afvejningen både har inddraget hensyn der taler for, og hensyn der taler imod aktindsigt. Det illustrerer en sag der er afsluttet i 2009:

En journalist havde bedt Forsvarsministeriet om aktindsigt i materiale om køb af nye jagerfly. Materialet var journaliseret på to samlesager. Journalisten fik indsigt i nogle dokumenter, og samtidig fik han en dokumentoversigt fra de to samlesager, men kun over de dokumenter han havde søgt om indsigt i. Nu ønskede journalisten at se listerne over alt materialet i de to samlesager. Det afslog Forsvarsministeriet imidlertid.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere at Forsvarsministeriet ikke havde givet journalisten aktindsigt i mere af journalerne. Ombudsmanden var imidlertid enig med journalisten i at den måde som ministeriet havde indrettet sit journalsystem på, gjorde det vanskeligt for journalisten at kontrollere om han havde fået alle de dokumenter som lå inden for de emner han havde bedt om aktindsigt i. Ombudsmanden mente at dette hensyn til journalisters mulighed for kontrol sammenholdt med indretningen af journalsystemet talte i retning af at der burde gives meraktindsigt i den fulde udgave af journallisterne for de to samlesager. Ombudsmanden henstillede derfor til ministeriet at genoptage sagen.

Ministeriet genoptog sagen og afslog igen meroffentlighed i journallisterne. Ministeriet begrundede afslaget med at indsigt i de samlede journallister ville give journalisten kendskab til sager som han ikke i forvejen var bekendt med.

Journalisten klagede igen til ombudsmanden som udtalte at Forsvarsministeriet ikke med rette kunne afslå aktindsigt i journallisterne alene af hensyn til at journalisten – og eventuelt andre – kunne få kendskab til nye sager i ministeriet. Da ministeriets afslag ikke var begrundet i andre forhold, henstillede ombudsmanden til ministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse. Ministeriet fulgte henstillingen og gav aktindsigt i listerne med undtagelse af enkelte oplysninger.

Spørgsmålet om der skal gives meroffentlighed, er en skønsmæssig beslutning. Offentlighedsloven giver ingen direkte vejledning om hvordan beslutningen skal træffes, bortset fra at myndighederne ikke må bryde deres tavshedspligt. Afgørelser om meroffentlighed må derfor træffes i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige krav der stilles til skønsmæssige beslutninger. Det gælder spørgsmålet om hvilke hensyn der kan og skal indgå i  beslutningen, og hvilken vægt disse hensyn skal have i forhold til hinanden.

En ordentlig begrundelse

Et andet vigtigt tema i vores sager om meraktindsigt er begrundelsen for et afslag. I begrundelsen for et afslag på aktindsigt skal myndigheden ifølge forvaltningsloven blandt andet gøre rede for de hovedhensyn som myndigheden har lagt vægt på.

I en sag som blev afsluttet i 2009, gav Justitsministeriet en journalist delvis afslag på aktindsigt i en sag om et lovforslag om aktindsigt i ministres kalendere. Justitsministeriet henviste til offentlighedslovens § 10, nr. 2, om at brevveksling mellem ministerier om lovgivning er undtaget fra aktindsigt. Ministeriet gav også afslag på meroffentlighed. Ministeriet lagde i den forbindelse vægt på de samme hensyn som ligger bag offentlighedslovens § 10, nr. 2, nemlig hensynet til den politiske beslutningsproces.

 Ombudsmanden udtalte at i de tilfælde hvor oplysninger er undergivet tavshedspligt, vil det efter hans opfattelse være mest hensigtsmæssigt at begrunde et afslag på meraktindsigt med at dokumenterne udelukkende indeholder fortrolige oplysninger, og at tavshedspligten dermed er til hinder for at give meraktindsigt.

I de tilfælde hvor en myndighed ikke er direkte afskåret fra at give meraktindsigt på grund af tavshedspligt, bør den afveje hensyn der taler for og imod. Og de hovedhensyn skal man kunne læse ud af det skriftlige afslag på meraktindsigt, jf. forvaltningslovens § 24.

Da det ikke fremgik af ministeriets begrundelse om tavshedspligt spillede en rolle, og da de hovedhensyn som ministeriet havde lagt vægt på, i øvrigt ikke fremgik, kritiserede ombudsmanden ministeriets begrundelse. Ministeriet genoptog sagen og gav en uddybende begrundelse.

I den konkrete sag havde ombudsmanden ikke grund til at tro at ministeriet ikke havde inddraget alle relevante kriterier. Sagen illustrerer dog at pligten til at give en begrundelse ikke kun er et rent formelt spørgsmål. Pligten til at give en god begrundelse kan ofte føre til større grundighed i de forudgående undersøgelser og overvejelser og bidrager på den måde til at sikre at grundlaget for afgørelsen er sagligt og fyldestgørende.

I november 2009 afleverede Offentlighedskommissionen et forslag til hvordan offentlighedsloven kan fornys. Kommissionen foreslår at pligten til at overveje meroffentlighed skal fremgå direkte af loven (og ikke blot af Justitsministeriets vejledning). De nævnte problemstillinger vil derfor forblive aktuelle hvis en ny offentlighedslov vedtages i overensstemmelse med kommissionens forslag, og ombudsmanden vil stadig modtage klager over afslag på meroffentlighed.

Det vil altså fortsat i mange tilfælde kunne betale sig at behandle en anmodning om aktindsigt med indgangsvinklen: ”Hvad behøver vi overhovedet at undtage?” Eller med andre ord: I stedet for at lave en ressourcekrævende gennemgang af hvad der eventuelt kan undtages efter lovens undtagelsesbestemmelser, og bagefter af om der kan gives meroffentlighed, kan man med det samme stille spørgsmålet om der er et reelt og sagligt behov for at undtage oplysninger fra aktindsigt. Herved vil spørgsmålet om meroffentlighed blive mindre ressourcekrævende og lettere at håndtere.