Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2009

It-løsninger skal leve op til de forvaltningsretlige krav

Karsten Loiborg

It-løsninger skal leve op til de forvaltningsretlige krav

Af Karsten Loiborg
Kontorchef, 5. kontor   

Ombudsmanden har i de senere år behandlet en del sager hvor it har spillet en central rolle, og hvor vi desværre har måttet konstatere at it-løsninger ikke har levet op til de forvaltningsretlige krav. Hovedbudskabet er at disse krav gælder uanset hvordan en forvaltningsmyndighed rent administrationsteknisk løser en opgave. De almindelige regler som myndigheden skal overholde, gælder således stadig når computer afløser papir.

En anden væsentlig pointe er at det er den enkelte myndigheds ansvar at dens løsninger lever op til de forvaltningsretlige krav – og myndigheden har dette ansvar selvom den har valgt en standardløsning som viser sig at være utilstrækkelig. Dette gælder også selvom leverandører af it-løsninger slet ikke udbyder en løsning som kan opfylde kravene.

De sager som ombudsmanden har haft, illustrerer givetvis kun nogle af de problemer som digitaliseringen kan medføre.

Autentiske kopier

En folkepensionist i Gentofte mente at kommunen havde brugt et forkert beregningsgrundlag for pensionen. Myndighederne mente imidlertid at folkepensionisten havde udvist passivitet ved først at henvende sig i foråret efter det pågældende pensionsår. Han måtte derfor bære risikoen for fejlen. Pensionsmeddelelserne kunne dog ikke rekonstrueres. Ombudsmanden mente derfor at risikoen for bevisusikkerheden i sagen måtte hvile på det offentlige. Det må generelt, udtalte ombudsmanden, være et ubetinget krav at en myndighed enten har en kopi i sagen af dokumenter som myndigheden har produceret, eller sikkert og hurtigt vil kunne lave en fuldstændig nøjagtig udskrift (svarende til en kopi) af dokumentet. Myndighedens valg af et elektronisk i stedet for et papirbaseret medium berettiger heller ikke en kassation af et dokument på et tidligere tidspunkt end hvis det havde foreligget i papirform (FOB 1997, s. 198).

I en senere sag (FOB 2003, s. 686) kunne Københavns Kommune ikke genskabe afkrævningsbreve som var sendt i sager om inddrivelse af ægtefællebidrag. Ombudsmanden udtalte at kommunen ikke måtte fravælge løbende at få udskrevet kopi af afkrævningsbrevene. Brevene kan i øvrigt først kasseres når der ikke længere er et retligt eller administrativt behov for dem, dvs. når det er sikkert at krav ikke kan rejses som følge af sagen er forældet, eller på grund af skyldnerens død.

Kravet om bevaring af en autentisk kopi gælder også i tilfælde hvor en myndighed kommuniker rent digitalt. EU-direktorat havde i en e-mail svaret på en orlovsansøgning fra en ansat. Ombudsmanden udtalte at direktoratet burde have gemt e-mailen – enten i form af en udskrift eller i elektronisk form (FOB 2001, s. 290).

Dokumenter der sendes elektronisk

I to tilfælde havde Ankestyrelsen sendt afgørelser som almindelige Word-filer med en datokode. Det førte dels til at afgørelserne ændrede datering hver gang dokumenterne blev åbnet, dels til at dokumenternes indhold uden videre kunne ændres efter at være blevet åbnet. Ombudsmanden mente at afgørelser der sendes elektronisk, skal være i et filformat der hindrer utilsigtede og vanskeliggør tilsigtede ændringer efter afsendelsen (j.nr. 2009-1196-009; optaget i FOB 2009 som sag nr. 4-7). Et dokument kan som alternativ til Word-format f.eks. sendes som en pdf-fil eller i et anerkendt billedformat, eksempelvis som en tiff-fil. Det forhindrer at dokumentet automatisk ændres ved hver ny åbning, ligesom det forhindrer at der i øvrigt utilsigtet foretages ændringer i dokumentet. Det vil nok ikke altid vil være tilstrækkeligt at sende dokumenter elektronisk som pdf-filer eller billedfiler. Omvendt er det muligt at dokumenter i nogle tilfælde vil kunne sendes med en mindre grad af sikkerhed. Disse situationer tog ombudsmanden dog ikke stilling til i sagen. Derimod udtalte ombudsmanden sig om den situation hvor borgeren på grund af eksempelvis et synshandicap har svært ved at tilegne sig indholdet af en afgørelse som sendes i et tilstrækkeligt sikkert format. Borgeren i den konkrete sag havde ingen sådanne vanskeligheder, men er det tilfældet, vil myndigheden også skulle sende borgeren afgørelsen i et format som borgeren kan tilegne sig.

Søgemuligheder og registreringer i it-systemer

Administrative it-systemer skal indrettes så det er muligt at finde relevante sager ud fra indholdsmæssige kriterier. I forbindelse med et egen drift-projekt om politiets bødesager var det ikke muligt ved hjælp af politiets it-system at finde de sagstyper som ombudsmanden ønskede at undersøge (FOB 2004, s. 569, særligt s. 571 f og s. 622 f). I en senere sag kritiserede ombudsmanden at Københavns Universitet i dets edb-journalsystem kun kunne søge efter sager ved angivelse af cpr-nummer. Universitetet kunne således ikke søge efter sager om et bestemt emne eller en konkret bestemmelse i SU-lovgivningen. Myndighederne skal overholde det forvaltningsretlige lighedsprincip, og det kan de kun hvis de kan finde tidligere relevante sager og i øvrigt har et tilstrækkeligt sikkert overblik over deres egen praksis (FOB 2006, s. 360).

I øvrigt skal registreringerne i myndighedernes it-systemer være klare og tilstrækkelige. I en ombudsmandssag fra 2007 skabte det uklarhed at Ankestyrelsen i et felt i det elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystem som har betegnelsen ”Brevdato”, registrerede brevmodtagelsesdatoen for indgående breve. Dernæst var systemet utilstrækkeligt fordi der ikke skete registrering af de indgående breves datering. Det er nødvendigt at registrere hvornår et brev er indgået, fordi en borger (både efter forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, og offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2) har krav på at få aktindsigt i en dokumentoversigt. Meningen med dette er dels at give borgerne oplysning om sagens behandling, dels at give borgerne mulighed for at kontrollere om de har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter de mener at have krav på aktindsigt i. Da borgeren jo ikke kan vide hvornår myndigheden har modtaget et brev, er det nødvendigt (også) at registrere brevets datering for at man kan identificere det.

Underskrift, datering, afsendelse af breve

I forskellige relationer er det af afgørende betydning at der er sikker dokumentation for hvornår myndighederne har sendt breve. Dette gælder bl.a. i relation til beregningen af frister, herunder klagefrister. Ved beregning af klagefrister må man kunne gå ud fra at myndighedernes afgørelser afsendes den dag de er dateret.

Vi har undersøgt Arbejdsskadestyrelsens system og arbejdsgange i forbindelse med datering og afsendelse af breve. Systemet er indrettet sådan at de fleste udgående breve dateres automatisk og kuverteres maskinelt. En ikke ubetydelig del af de udgående breve håndteres dog fortsat manuelt, og ombudsmanden pegede på en række fejlmuligheder som kan have betydning for beregning af klagefristen. Blandt andet skal styrelsen have rutiner som sikrer at manuelt håndterede breve der ikke sendes den dag som systemet har dateret brevet, bliver udskrevet igen med en ny dato som svarer til den faktiske afsendelsesdato (FOB 2007, s. 399).

De mange breve fra Arbejdsskadestyrelsen som udskrives og kuverteres maskinelt, sendes dernæst til modtageren med Post Danmark. Disse breve underskrives ikke i hånden. En senere sag (FOB 2008, s. 79) drejede sig bl.a. om underskrift af styrelsens breve. Underskrift behøver ikke at ske i hånden, men kan godt ske ved at en faksimileunderskrift (en gengivelse af den fysiske underskrift) indsættes elektronisk i brevet. Til gengæld kræves det at alle breve i afgørelsessager underskrives. Der er flere grunde til dette krav. Der skal kunne placeres et tjenstligt ansvar, man skal kunne se at afgørelsen er truffet af en kompetent medarbejder, og at der er tale om et færdigt dokument og ikke et udkast. Underskriften modvirker forfalskning, og modtageren af brevet skal have mulighed for at vurdere om underskriveren er inhabil. Ombudsmanden havde kun lejlighed til at tage udtrykkeligt stilling til hvad der gælder for breve som bliver sendt i papirform. De samme hensyn og krav findes i relation til breve som for eksempel sendes per e-mail – men hvordan en rent digital løsning mere præcist kan udformes så den opfylder alle de juridiske krav, må en kommende sag vise.

Bredere problemfelter

Ombudsmanden har mulighed for af egen drift at lave systematiske undersøgelser af et større antal sager på et bestemt område – de såkaldte egen driftprojekter.  Disse projekter har typisk drejet sig om administrative områder hvor myndighederne træffer mange afgørelser som har betydning for borgerne, og fokus i ombudsmandens undersøgelser har især været på gennemgående fejl og generelle problemer (”systemfejl”). På to områder som i høj grad administreres ved hjælp af nogle store it-systemer, har ombudsmanden gennemført egen driftprojekter. De handlede om henholdsvis 90 værnepligtssager (FOB 2003, s. 735) og 75 bødesager (afdragsvis betaling, henstand og eftergivelse) (FOB 2004, s. 569).

Egen drift-projektet om værnepligtssagerne viste at det centrale it-system var en del af forklaringen på at myndighederne i nogle tilfælde generelt tilsidesatte grundlæggende forvaltningsretlige regler. Ombudsmanden kunne konstatere at myndighederne havde tilsidesat vejledningspligten, notatpligten og pligten efter persondataloven til at underrette den registrerede. I visse tilfælde havde myndighederne også tilsidesat pligten til at oplyse sagen, begrundelsespligten og pligten til at give fyldestgørende klagevejledning. F.eks. skyldtes de mangelfulde begrundelser at de standardbreve (formularer) som fandtes i it-systemet, ikke indeholdt en fyldestgørende begrundelse.

I egen drift-projektet om bødesagerne var der problemer på 3 planer. For det første kunne ombudsmanden konstatere at politiet havde tilsidesat nogle grundlæggende forvaltningsretlige regler. Det drejede sig om notatpligten, persondatalovens bestemmelser om underretning, forvaltningslovens bestemmelser om begrundelse (i et relativt mindre antal tilfælde) og klagevejledning, reglerne om bevaring af dokumenter og autentiske brevkopier samt kravet om underskrift.

Problemerne på de to sidste planer skyldtes især et samspil mellem bestemte forhold: De fleste ansøgninger om afdragsvis betaling, henstand eller eftergivelse af bøder blev indgivet mundtligt (ved personlig eller telefonisk henvendelse til et politikontor), og notater eller anden dokumentation vedrørende ansøgningen og oplysningen af sagen var i bedste fald sparsom.

For det andet var det således – på baggrund af det materiale som fandtes i de undersøgte sager – ikke muligt at dokumentere at nogle (andre) grundlæggende forvaltningsretlige regler var overholdt. Det var reglerne om partsrepræsentation, partshøring, sagsoplysning og begrundelse (i hovedparten af tilfældene). Eksempelvis kan man ikke vide om en afgørelse overhovedet skal begrundes, når man ikke kan se om afgørelsen fuldt ud imødekommer en ansøgning eller ej.

For det tredje var det sidst, men ikke mindst umuligt at efterprøve om de forvaltningsretlige krav til hjemmel havde været overholdt i de undersøgte sager. De dårligt dokumenterede sager gjorde det således ikke muligt at se hvad der havde været hjemlen til de enkelte afgørelser, og hvilke kriterier der var lagt vægt på, om praksis var konsistent, eller der kunne være tale om usaglig forskelsbehandling osv.

Et nyt inddrivelsessystem i støbeskeen

Vi blev i 2005 opmærksom på at det i forbindelse med samlingen af restanceinddrivelsen hos en central inddrivelsesmyndighed var tanken at lave et nyt, fælles it-baseret inddrivelsessystem. Ombudsmanden skrev derfor til Skatteministeriet og gjorde opmærksom på at han ved flere forskellige lejligheder havde konstateret at der i forbindelse med masseadministration som sker ved hjælp af it-systemer, sker tilsidesættelse af grundlæggende forvaltningsretlige krav.

Skatteministeriet oplyste i et foreløbigt svar på ombudsmandens henvendelse at arbejdet med det nye fælles restancesystem (som senere blev døbt EFI – Et fælles Inddrivelsessystem) endnu ikke var nået så langt; systemudviklingsprojektet befandt sig i den indledende analysefase, og en kravspecifikation var endnu ikke færdig. Efter at ombudsmanden have bedt ministeriet om en status i sagen, sendte ministeriet i februar 2008 en statusredegørelse fra Skat om EFI-projektet. Redegørelsen og ministeriets supplerende svar viste bl.a. at myndighederne er udtrykkeligt opmærksom på en lang række af de forvaltningsretlige krav, men at det endnu ikke er muligt at give en detaljeret beskrivelse af hvordan hvert enkelt forvaltningsretligt krav realiseres teknisk.

I forbindelse med digitaliseringen af forvaltningen har der været en tendens til at lægge hovedvægten på administrativ effektivitet og rationalisering. Som sagerne viser, kan man derfor risikere at glemme de forvaltningsretlige krav som især skal tilgodese borgernes retssikkerhed. Det gælder især ved udviklingen af store, centrale administrative systemer. Alt taler for at det er mindre vanskeligt og omkostningskrævende at tage højde for de forvaltningsretlige krav i forbindelse med planlægningen af et it-system end efterfølgende at skulle modificere systemet.


På ombudsmandens hjemmeside (www.ombudsmanden.dk) er der under punktet
”Publikationer” et notat om forvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger.
Notatet bliver løbende ajourført således at nye sager kommer med. I notatet er
der i forbindelse med omtalen af de enkelte sager et link til en mere deltaljeret
gengivelse af sagen.